依據(jù)市級相關政策文件，結合項目實踐，南京秦淮區(qū)探索“自下而上多輪協(xié)商→自上而下規(guī)劃管控→修詳設計方案→控詳規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整→初步設計→施工圖設計→建設實施→后續(xù)運營”聯(lián)動管理機制?？卦敗⑿拊斠?guī)劃承接協(xié)商意見和管控要求，指導、支撐城市更新實踐。

“秦淮更新·共享發(fā)展”有溫度的城市更新論壇

城市更新項目五方議事會

悅動·新門西產(chǎn)業(yè)園

黨的二十大報告提出，實施城市更新行動，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市。南京被確定為首批全國城市更新試點城市，作為“特而精、最南京、高質量、現(xiàn)代化”的中心城區(qū)，秦淮區(qū)立足“保護更新老城，開發(fā)建設新城”，堅持以人民為中心，持續(xù)保障和改善民生，不斷探索踐行“有溫度的城市更新”的“秦淮路徑”，探索形成了一批制度性成果和示范性項目。

日前，南京市規(guī)劃和自然資源局秦淮分局、南京市秦淮區(qū)城市更新工作領導小組辦公室聯(lián)同南京萬科企業(yè)有限公司邀請業(yè)內(nèi)權威專家，在秦淮區(qū)“悅動·新門西”舉辦第二屆“有溫度的城市更新”論壇。這次活動搭建城市更新研究探索的對話平臺，聚焦當下城市更新面臨的困境及解題路徑，研究探討城市更新建設及長效運營機制。秦淮區(qū)率先探路的一系列創(chuàng)新案例和突破舉措，受到廣泛關注。

更新有溫度

民生為先破解“急難愁盼”

米黃色的簇新墻面，廚衛(wèi)齊全的小戶型空間……日前，大陽溝57號2、3幢成了眾人參觀的“樣板房”，暫時在外過渡的居民很快就能安居夢圓。大陽溝老舊住宅片區(qū)危房消險與改善更新項目，是首批江蘇省和國家級城市更新試點項目，一號地塊危房翻建項目已基本完工。建于20世紀60年代的三層危房不僅轉危為安，而且實現(xiàn)品質提升。

做通群眾工作，順利拆除南側搭建的棚房；對室內(nèi)布局進行優(yōu)化，每一戶都有獨立廚房和衛(wèi)生間；保證采光面最大化，消除了居民對間距小、環(huán)境潮濕的“心病”，大大改善住戶居住條件……明商集團相關負責人介紹，全方位問需于民，通過優(yōu)化設計，實現(xiàn)了外部環(huán)境和內(nèi)部戶型的提檔升級。一號地塊的成功改造起到了示范帶動作用，更多原本猶豫不決的居民拿定了主意——簽字、掏錢，和政府一起商量著蓋新房，二、三、四號地塊項目已順利進入簽約階段。

在距離新街口商圈不足1公里的西南片區(qū)，石榴新村里新建的居民樓正“拔節(jié)生長”?！癆分區(qū)的6幢房子，最快的7月主體完工，年底全部主體封頂。B分區(qū)已經(jīng)完成考古勘探作業(yè)，正在加快推進?！痹匠羌瘓F相關負責人介紹，這是南京市首個危房消險類城市更新試點項目，占地約1.06公頃，涉及居民388戶。改變“老百姓拿錢拿房走人，地塊留給政府運作”的老城改造模式，以危房消險為突破口，由政府和居民一起商量著辦，一起掏錢就地翻建石榴“新”村。原住民留在原地，共享城市繁華和發(fā)展紅利。

危房改造過程中，干群關系、鄰里關系也經(jīng)歷了一次全面重塑。在黨建引領下，街道社區(qū)、機關部門及國有企業(yè)干部職工走街入戶，尊重居民意愿，一戶一策，經(jīng)過58輪優(yōu)化最終確定改造方案?！懊娣e從20平方米到67.5平方米不等，最后一共設計了40種戶型?！笔∈新?lián)動，整合周邊存量、低效建筑，最大程度“讓利于民”，騰遷文物建筑內(nèi)眾多公房戶就近安置；增加社區(qū)服務、綠地及配套商業(yè)用房……

以“有溫度的城市更新”為主線，秦淮區(qū)將關注點從建筑、街巷轉向了人，既追求城市“氣質顏值”持續(xù)在線，也保證居民的“幸福指數(shù)”不下降。這次論壇舉辦了秦淮社區(qū)規(guī)劃師業(yè)務分享會，邀請項目一線的工作人員分享心得。社區(qū)規(guī)劃師宣婷說，城市更新由建筑物的保護和單一物質空間改造轉向以人為本的可持續(xù)多元更新，改變了居民無話語權、不得不搬遷的困境，提升了共商、共建、共享的權利與機會，保留歷史風貌、街巷肌理和原住民，自己工作的價值就是，真正讓這座城的“煙水氣”與“煙火氣”兼容并蓄。

“必須牢記人民城市為人民，把危房治理和老舊片區(qū)改造擺在突出位置?！鼻鼗磪^(qū)委常委、副區(qū)長，南京市南部新城管委會黨組副書記、副主任顧安國在論壇致辭中表示，做好“有溫度的城市更新”，要實施石榴新村等一批群眾關注度高的民生項目，通過示范項目引領，堅持共建共享，搭建五方議事平臺，聚焦居民“急難愁盼”，打造群眾認可的口碑工程。

老城有情懷

城市文脈打開“流量入口”

作為南京主城核心區(qū)、古都金陵的起源地，秦淮區(qū)彰顯著“特而精、最南京”的獨特魅力。在49.11平方公里的土地上，其承載了南京特色鮮明的古都格局和風貌，涵蓋了南京市20%全國重點文保單位和三分之二的歷史文化街區(qū)。坐擁豐厚的歷史文化資源家底，也承擔著緊迫而艱巨的人居環(huán)境改善壓力。

直面歷史風貌保護和人居條件改善這一雙重難題，秦淮區(qū)敢為善為、率先探路突破，正努力交出一份“美美與共”的答卷。近年來，在省市大力支持下，秦淮積極探索“有溫度的城市更新”，現(xiàn)有3個國家級、7個省級、10個市級更新項目試點，數(shù)量位居全市第一。

剛剛過去的“五一”假期，秦淮擔當了城市的“流量入口”。夫子廟景區(qū)客流149.3萬人次，按可比口徑較2019年同期增長20.1%；門東客流47.8萬人次，按可比口徑較2019年同期增長52.9%。列入監(jiān)測的南京十大文旅特色街區(qū)累計客流達126.51萬人次。門東歷史文化街區(qū)、熙南里歷史文化街區(qū)躋身前五。

重新審視老城的巨大價值，城市更新的最新成果，正成為其中最活躍的增量。小西湖堆草巷33號“劉家后院”，吸引著遠道而來的游客前來打卡。美食街區(qū)科巷、三七八巷也備受外地游客的青睞，店鋪門口排起了長龍……“如今的游客不再滿足于簡單的游樂觀光，而是喜歡從景區(qū)走向大街小巷，深度體驗南京的煙火氣息。”熙南里街區(qū)相關負責人表示，其升級打造的大板巷片區(qū)，讓這一老街區(qū)收獲了新流量。

秦淮是老城更新的一個“全樣本”。在這次論壇上，專家們梳理了秦淮區(qū)探路城市更新、老城復興的歷史脈絡：在1.0時代，夫子廟歷史文化街區(qū)，更關注建筑風貌；2.0時代的門東三條營歷史文化街區(qū)，開始關注街巷肌理；3.0時代的大油坊巷歷史風貌區(qū)（小西湖），城市微更新注重有機更新、持續(xù)更新。

如今，秦淮區(qū)城市更新模式轉變?yōu)椤傲舾牟稹?，將“留”字放在首位。社區(qū)規(guī)劃師張穎認為，模式轉變的背后，是整個運作路徑的更新——聚焦為城市留住文脈、留住風貌、留住記憶，從連片化、政府主導，轉變?yōu)槌B(tài)化、小規(guī)模、政府引導、社會多元參與模式。

傳承歷史文脈、重聚煙火氣息。秦淮區(qū)強調(diào)，要將繼承和弘揚優(yōu)秀傳統(tǒng)文化作為重要使命，正確處理新與舊、拆與留、改與建的關系，打造有情懷的城市更新。

這一份“情懷”正注入每一個更新項目中。南臺巷活力街區(qū)更新項目位于新街口核心商圈西南象限，占地約15公頃。由秦淮區(qū)屬國資平臺壹城集團聯(lián)合社會主體（香港置地），組織片區(qū)商戶、所屬街道社區(qū)共建共享，對老舊街巷景觀、市政道路以及存量低效建筑進行更新提質，實現(xiàn)區(qū)域商業(yè)形象、氛圍提升。火瓦巷街角更新整治項目，挖掘街巷歷史文化，將“星火巷傳”的主題融入建筑墻面、景觀設施、地面鋪裝等部位，在整片街區(qū)范圍內(nèi)進行多維度空間的文化氛圍營造……

漫步秦淮老城南的街巷，俯拾皆風景，轉角有故事。在城市更新過程中，歷史遺存、傳統(tǒng)工藝、民風民俗等文化遺產(chǎn)，正以更加生動的形態(tài)和方式，實現(xiàn)著創(chuàng)造性轉化、創(chuàng)新性發(fā)展。社區(qū)規(guī)劃師王兢在交流發(fā)言時說，針對“地下有文物遺址、地面有風貌傳承和地上有高度限制”的客觀情況，要在守好各類保護對象“能保則保、應保盡?！钡幕A上，積極通過多元參與的城市更新，保護歷史遺存本體、傳統(tǒng)城市肌理和城市整體風貌，并通過整體創(chuàng)造，結合面向市民和游客的“全域旅游”，將傳統(tǒng)城市空間融入當代城市生活。

項目可持續(xù)

多元參與共譜“老城新傳”

這次論壇的舉辦地選在了“悅動·新門西”。這是秦淮區(qū)門西A地塊項目城市更新的成果，其前身為南京印染廠、南京第一棉紡織廠。南京萬科企業(yè)有限公司與秦淮區(qū)攜手，對原廠區(qū)現(xiàn)狀建筑按照整治、拆除、出新等方式進行改造，充分利用現(xiàn)有建筑引入多元業(yè)態(tài)，成為秦淮硅巷的子園區(qū)。

以“物聯(lián)網(wǎng)+體育文化”產(chǎn)業(yè)為主導引入企業(yè)、商家入駐，這一老城里的老廠區(qū)活力迸發(fā)，現(xiàn)已集聚約30家科技型企業(yè)、近10家科研合作中心、4家高新技術企業(yè)，并提供超2200個就業(yè)崗位，2019年以來累計稅收約4.6億元，獲得“國家級文化產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)子園區(qū)”等稱號。

“悅動·新門西”東側是荷花塘歷史文化街區(qū)，這里總占地面積12.56萬平方米，內(nèi)部14條小巷縱橫交錯，是歷次改造遺留下來的大片棚戶區(qū)，曾是一塊“啃不下來的硬骨頭”。小西湖城市更新項目成功實踐的經(jīng)驗，給了這一片區(qū)新的路徑啟發(fā)?；诋a(chǎn)權人意愿的逐院“小規(guī)模、漸進式”更新，讓這里的居民看到了希望。在鼓勵私房居民自我更新、租賃更新，公房居民騰退、就近安置更新的思路引導下，這里1800多戶居民的“一詢”同意率達95%，項目首期66米地下管廊試點正有序施工中。

放眼全國，城市更新有序展開，但最難的還在老城區(qū)，因為在新城區(qū)還可以通過增存聯(lián)動，通過產(chǎn)業(yè)用地、城鄉(xiāng)接合部的低效用地再更新，但老城區(qū)更多面對的是如何在既有空間上去更新，在既有空間上實現(xiàn)無限發(fā)展的需求，所以老城區(qū)的更新是難中之難。

“悅動·新門西”的成功案例和荷花塘片區(qū)的努力“破冰”，給老城復興這一普遍難題貢獻了鮮活的秦淮實踐。與會專家認為，區(qū)別于城郊接合區(qū)、新城區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉型、連片開發(fā)的城市更新模式，秦淮區(qū)“老城嬗變+城市創(chuàng)新”的模式具有示范意義。前者以低效樓宇更新、棚戶區(qū)改造為重點，通過土地用途優(yōu)化和利用率提升，結合歷史文化遺產(chǎn)、特色風貌保護，進一步提升城市品質。后者以盤活城市存量用地為重點，以發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為目標，立足科技人才資源優(yōu)勢，激發(fā)老校區(qū)、科研院所等存量用地活力，構建校地融合、產(chǎn)城一體、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活躍度高的“硅巷”。

該區(qū)提檔升級江蘇無線電廠、新街口藝術大樓等一批老舊廠房和樓宇，盤活存量資產(chǎn)；以片區(qū)為單位進行更新項目研究策劃，合理規(guī)劃停車場、社區(qū)商業(yè)等空間，讓更新項目具備市場化運作條件，讓城市更新更為可持續(xù)。

“要對城市更新中政府的角色進行清晰定位，應該是政策制定者、公區(qū)投入者、環(huán)境塑造者?！鄙鐓^(qū)規(guī)劃師王兢在交流時提到，在政府運營老城中，要以長線思維替代短線思維，城市更新不僅是新型城鎮(zhèn)化的重要注解，也是城市經(jīng)濟發(fā)展的一次提升與變革。政府要以有限的投入，努力用政策和激勵措施，帶動產(chǎn)權人和社會各類資本的積極性，從而激活閑置資產(chǎn)，激活破敗房屋，激活區(qū)位價值。

“社會自辦在更新和運營過程中，要不斷響應居民和社會需求，不斷優(yōu)化服務、完善功能、改善業(yè)態(tài)、提升活力，與所在社區(qū)、居民形成良性互動、共同成長的有機整體?！苯K省城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心主任丁志剛認為，由于城市更新項目短期資金平衡難，建議支持參與更新的經(jīng)營主體提高物業(yè)持有比例和期限，以長期運營收入平衡更新改造的投入，同時也推動各類開發(fā)主體轉變?yōu)楦碌貐^(qū)的長期運營商。

勇涉“深水區(qū)”

以系統(tǒng)思維取得新突破

石榴新村城市更新（安全消險）項目以產(chǎn)權制度改革為抓手，成為江蘇省城市更新項目中首個實現(xiàn)土地手續(xù)規(guī)范性閉環(huán)的城市更新項目，有效規(guī)避了潛在風險，保證了項目依法依規(guī)建設。

借鑒上?！胺謱庸┑亍崩砟?，實現(xiàn)了沿街騎樓的“分層確權”——一樓是慢車道，樓上就是居民家的廚衛(wèi)空間；從算建筑面積到算套內(nèi)面積，再到以套內(nèi)實際使用面積算，方案盡可能讓利于民，創(chuàng)新突破。小松濤巷地塊所處的五老村街道二級調(diào)研員夏國春說，這些新的突破彰顯了民生溫度，打動了居民，從而實現(xiàn)快速簽約。

……

每個項目都有創(chuàng)新，都有突破。南京市規(guī)劃資源局詳規(guī)處處長蘇玲，對社區(qū)規(guī)劃師的分享與展示逐一進行點評，同時提出，出于城市發(fā)展的慣性，目前的政策、機制大多針對增量發(fā)展而制定，在城市轉型的趨勢下，原有標準應同步轉換，通過實踐探索不斷匯總、分析問題，對城市更新提出更多思考與建議。

“要讓‘有民生溫度’‘有產(chǎn)業(yè)熱度’‘有人文風度’成為南京城市更新鮮明靚麗的特色，為國家推進城市更新行動貢獻南京方案?！苯K省設計大師、南京大學建筑與城市規(guī)劃學院教授張京祥指出，“有溫度的城市更新”不僅是秦淮，也已經(jīng)是整個南京很重要的品牌。下一步，在貢獻一系列成功案例的基礎上，更重要的是探索一套成熟、完整、系統(tǒng)的城市更新路徑。

對南京老城區(qū)城市更新的下一步工作，張京祥提出四點建議。一是，突破單一思維，把握系統(tǒng)整體，從碎片化改造到片區(qū)化聯(lián)動，構建南京城市更新的統(tǒng)籌謀劃機制；二是，考慮增量思維下的規(guī)劃政策難以適應存量發(fā)展，南京城市更新行動應當以轉變思維為先導，響應國家“城市更新配套政策創(chuàng)新”的號召，探索建立面向存量優(yōu)化的配套政策體系；三是，多借鑒其他城市的成功經(jīng)驗，探索可持續(xù)的資金流，明確政府、市場、居民在城市更新中的責任與邊界，推動資金來源多樣化；四是，主城區(qū)城市更新應當正視空間短缺問題，以標準松綁、空間統(tǒng)籌等方式挖掘并激活存量空間，突破主城區(qū)空間短缺困境。

聚焦路徑探索，讓城市更新“可復制”。顧安國表示，“傳承歷史文脈、重聚煙火氣息，我們正致力于開展有溫度、有情懷的城市更新。”秦淮區(qū)將繼續(xù)用好“整體保護、改造重建、留改拆”等更新模式，努力建成更多示范性更新項目，大膽探索更新中的土地、財稅、投融資等難點堵點解決路徑，努力創(chuàng)造更多可復制的更新路徑，以高水平城市更新助力秦淮高質量發(fā)展。（童承江 仇惠棟）