作者：杜國平 趙舒杰 翟聳君

實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重要目標，責任追究制度是落實這一目標的監(jiān)督保障機制。

2015年12月，國務(wù)院國資委印發(fā)《關(guān)于全面推進法治央企建設(shè)的意見》，明確要求央企“加快提升合規(guī)管理能力，相關(guān)部門共同參與、齊抓共管的合規(guī)管理工作體系，研究制定統(tǒng)一有效、全面覆蓋、內(nèi)容明確的合規(guī)制度準則，加強合規(guī)教育培訓，努力形成全員合規(guī)的良性機制”。

2018年11月，國務(wù)院國資委印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理指引（試行）》,對國資委履行出資人職責的中央企業(yè)全面加強合規(guī)管理、提高依法合規(guī)經(jīng)營管理水平提出了要求和指導(dǎo)。

2022年10月，國務(wù)院國資委印發(fā)《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，通過規(guī)章制度對中央企業(yè)進一步深化合規(guī)管理提出更為明確的要求。

《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》等合規(guī)管理的規(guī)章制度，是中央企業(yè)合規(guī)體系建設(shè)、運營、評價的基礎(chǔ)，屬于中央企業(yè)合規(guī)建設(shè)的正面清單，而《中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究實施辦法（試行）》（國資委令第37號，以下簡稱37號令）則作為中央企業(yè)合規(guī)經(jīng)營管理的負面清單。

一、國有資產(chǎn)合規(guī)經(jīng)營的合規(guī)義務(wù)體系框架

企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理，從管資產(chǎn)到管資本的理念實踐中，以2009年5月起實施的《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》為基本框架。企業(yè)國有資產(chǎn)法第八條規(guī)定了“建立健全國有資產(chǎn)保值增值考核和責任追究制度，落實國有資產(chǎn)保值增值責任”。

2017年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國務(wù)院國資委以管資本為主推進職能轉(zhuǎn)變方案》，明確要求國務(wù)院國資委準確定位，調(diào)整優(yōu)化國資監(jiān)管職能等，力圖從國資監(jiān)管層面再做突破，增強國企活力。

2019年，國資委印發(fā)《國務(wù)院國資委關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》，目的是加快實現(xiàn)從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變，不斷提升國資監(jiān)管的能力和水平。

（一）中央企業(yè)投資管理制度方面

國務(wù)院國資委于2017年發(fā)布了《中央企業(yè)投資監(jiān)督管理辦法》（國資委令第34號，以下簡稱34號令）和《中央企業(yè)境外投資監(jiān)督管理辦法》（國資委令第35號，以下簡稱35號令）。

34號令、35號令的頒布旨在促進企業(yè)依法履行出資人職責，建立以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制，推動中央企業(yè)規(guī)范投資管理，優(yōu)化國有資本布局和結(jié)構(gòu)，更好地落實國有資本保值增值責任，34號令第六條明確規(guī)定，中央企業(yè)是投資項目的決策主體、執(zhí)行主體和責任主體，應(yīng)當建立投資管理體系，健全投資管理制度，優(yōu)化投資管理信息系統(tǒng)，科學編制投資計劃，制定投資項目負面清單，切實加強項目管理，提高投資風險防控能力，履行投資信息報送義務(wù)和配合監(jiān)督檢查義務(wù)。

（二）中央企業(yè)國有資產(chǎn)評估方面

目前中央企業(yè)國有資產(chǎn)評估的主要依據(jù)是2005年9月1日起實施的《企業(yè)國有資產(chǎn)評估管理暫行辦法》（國資委令第12號，以下簡稱12號令）。此外，國務(wù)院于1991年發(fā)布了《國有資產(chǎn)評估管理辦法》，該辦法于2020年實施修訂，目前也是資產(chǎn)評估的重要依據(jù)。企業(yè)國有資產(chǎn)評估以上述兩個辦法作為合規(guī)義務(wù)體系的主線。此外，國資委產(chǎn)權(quán)局印發(fā)的《關(guān)于企業(yè)國有資產(chǎn)評估報告審核工作有關(guān)事項的通知》對國有資產(chǎn)評估報告?zhèn)浒?、核準事項進行了相關(guān)要求。《企業(yè)國有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（國資委令第32號，以下簡稱32號令）中也對資產(chǎn)評估做了相關(guān)要求。

另外，國資委也對中央企業(yè)資產(chǎn)評估中一些常見問題做了答復(fù)，比如國有參股公司是否適用12號令，國有參股企業(yè)增資是否需要進行資產(chǎn)評估及備案；國有參股的中外合資公司解散時是否需要進行國有資產(chǎn)評估等問題進行了說明。

（三）中央企業(yè)資金管理方面

在中央企業(yè)資金管理方面，國務(wù)院國資委于2011年、2012年發(fā)布了《關(guān)于進一步做好中央企業(yè)資金保障防范經(jīng)營風險有關(guān)事項的緊急通知》和《關(guān)于加強中央企業(yè)資金管理有關(guān)事項的補充通知》，明確中央企業(yè)不得向集團以外的企業(yè)提供借款。目前這兩個規(guī)定已被國資委2022年發(fā)布的《關(guān)于推動中央企業(yè)加快司庫體系建設(shè)進一步加強資金管理的意見》所取代，該意見進一步明確要求推進中央企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展，提升中央企業(yè)資金管理精益化、集約化和智能化水平，增強企業(yè)抗風險能力。

（四）國有資產(chǎn)重大風險報告事項方面

2020年4月，國資委發(fā)布《關(guān)于加強重大經(jīng)營風險事件報告工作有關(guān)事項的通知》，就企業(yè)加強重大經(jīng)營風險事件報告工作的有關(guān)事項做出明確通知。

2021年12月，國資委印發(fā)《中央企業(yè)重大經(jīng)營風險事件報告工作規(guī)則》，目的在于規(guī)范中央企業(yè)重大經(jīng)營風險事件報告工作，建立健全重大經(jīng)營風險管控機制，及時采取應(yīng)對措施，有效防范和化解重大經(jīng)營風險。

（五）“三重一大”方面制度

2010年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，意見明確，凡屬重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作（簡稱“三重一大”）事項必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定的要求。

隨后，國資委黨委印發(fā)《國資委黨委關(guān)于貫徹落實<關(guān)于進一步推進國有企業(yè)貫徹落實“三重一大”決策制度的意見>》的通知，明確要求“三重一大”事項必須由領(lǐng)導(dǎo)班子集體作出決定的要求。

上述主要規(guī)則架構(gòu)構(gòu)成了中央企業(yè)合規(guī)經(jīng)營、投資、國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的主要框架體系。

二、中央企業(yè)違規(guī)責任追究合規(guī)義務(wù)框架體系

為加強企業(yè)國有資產(chǎn)保護，完善中央企業(yè)資產(chǎn)管理責任制度，規(guī)范中央企業(yè)資產(chǎn)損失責任追究行為，國務(wù)院國資委在2008年印發(fā)了《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責任追究暫行辦法》（國資委令第20號，以下簡稱20號令）；2016年國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國有企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究制度的意見》（國辦發(fā)〔2016〕63號，以下簡稱63號文）；2018年，國務(wù)院國資委印發(fā)37號令，目的是加強和規(guī)范中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作，進一步完善國有資產(chǎn)監(jiān)督管理制度，落實國有資產(chǎn)保值增值責任，有效防止國有資產(chǎn)流失。

國務(wù)院國資委辦公廳每年對于中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資追究責任工作都印發(fā)相關(guān)通知。2023年4月，國資委印發(fā)關(guān)于做好2023年中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作的通知，進一步健全違規(guī)經(jīng)營投資責任追究工作體系和工作機制，強化責任追究“反向查、正向建”作用，切實維護國有資產(chǎn)安全，有效防范化解重大風險，為做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)，加快建設(shè)世界一流企業(yè)提供堅強保障。

20號令、63號文及37號令構(gòu)成了中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資追究責任工作的主要制度體系。20號令雖已失效，但仍然適用中央企業(yè)發(fā)生違規(guī)經(jīng)營投資的時期的追究責任依據(jù)，37號令為中央企業(yè)目前主要的違規(guī)經(jīng)營投資追責依據(jù)，對國有企業(yè)責任追究范圍、損失認定、責任認定、追究處理、組織實施等作出了相關(guān)規(guī)定。

三、國資委37號令與《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》

37號令第三條規(guī)定：“本辦法所稱違規(guī)經(jīng)營投資責任追究（以下簡稱責任追究）是指中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責，在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果，經(jīng)調(diào)查核實和責任認定，對相關(guān)責任人進行處理的工作。

前款所稱規(guī)定，包括國家法律法規(guī)、國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定等。

前款所稱未履行職責，是指未在規(guī)定期限內(nèi)或正當合理期限內(nèi)行使職權(quán)、承擔責任，一般包括不作為、拒絕履行職責、拖延履行職責等；未正確履行職責，是指未按規(guī)定以及崗位職責要求，不適當或不完全行使職權(quán)、承擔責任，一般包括未按程序行使職權(quán)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等。”

其中，第一款規(guī)定，“本辦法所稱違規(guī)經(jīng)營投資責任追究是指中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責，在經(jīng)營投資中造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果，經(jīng)調(diào)查核實和責任認定，對相關(guān)責任人進行處理的工作?！?/p>

37號令中包含的“規(guī)定”，包括國家法律法規(guī)、國有資產(chǎn)監(jiān)管規(guī)章制度和企業(yè)內(nèi)部管理規(guī)定等，涵蓋了中央企業(yè)經(jīng)營管理過程中應(yīng)當遵守的外部和內(nèi)部的合規(guī)義務(wù)。

《中央合規(guī)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）第二條規(guī)定，本辦法所稱合規(guī)，是指企業(yè)經(jīng)營管理行為和員工履職行為符合國家法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和國際條約、規(guī)則，以及公司章程、相關(guān)規(guī)章制度等要求。

《辦法》中的合規(guī)是指企業(yè)經(jīng)營和員工履職行為需要符合相關(guān)規(guī)定，這個“規(guī)”，包含了國家法律法規(guī)、監(jiān)管規(guī)定、行業(yè)準則和國際條約、規(guī)則，以及公司章程、相關(guān)規(guī)章制度等要求，也包含了中央企業(yè)需要遵守的外部和內(nèi)部合規(guī)義務(wù)。就“規(guī)”的含義方面，37號令和《中央合規(guī)管理辦法》的規(guī)定是一致的。

37號令規(guī)定的“未履行職責”是指未在規(guī)定期限內(nèi)或正當合理期限內(nèi)行使職權(quán)、承擔責任，包括不作為、拒絕履行職責、拖延履行職責等；“未正確履行職責”是指未按規(guī)定以及崗位職責要求，不適當或不完全行使職權(quán)、承擔責任，包括未按程序行使職權(quán)、超越職權(quán)、濫用職權(quán)等。37號令規(guī)定的責任追究對象是“中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員”，盡管37號令中沒有對“中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員”作明確的定義，但37號令第二十三條規(guī)定：“中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員任職期間違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果的，應(yīng)當追究其相應(yīng)責任。違規(guī)經(jīng)營投資責任根據(jù)工作職責劃分為直接責任、主管責任和領(lǐng)導(dǎo)責任?！?/p>

《辦法》所指的合規(guī)，是指企業(yè)經(jīng)營行為和員工履職“行為”符合相關(guān)規(guī)定的要求；而37號令所稱“違規(guī)經(jīng)營投資”是指中央企業(yè)經(jīng)營管理有關(guān)人員違反規(guī)定，未履行或未正確履行職責的行為?！掇k法》的合規(guī)要求企業(yè)經(jīng)營行為和員工履職正向符合“規(guī)”的要求，而違反“規(guī)”，未履行或未正確履行職責則構(gòu)成對37號令的違反。

37號令規(guī)定屬于央企合規(guī)的負面清單，是中央企業(yè)經(jīng)營管理過程中應(yīng)當克服并避免的情形。與之相對，企業(yè)要做到合規(guī)經(jīng)營，除需了解正面清單，依法合法合規(guī)的程序性規(guī)范和實體性規(guī)范，對于國資委37號令規(guī)定的負面清單也需詳細了解，并在經(jīng)營投資活動中加以防范。

四、國資委37號令的追責與中央企業(yè)合規(guī)建設(shè)

國資委37號令第七條至第十七條列舉了造成國有資產(chǎn)損失或其他嚴重不良后果的，應(yīng)當追究相應(yīng)責任，所列情形如下：

1.集團管控方面的責任追究情形；

2.風險管理方面的責任追究情形；

3.購銷管理方面的責任追究情形；

4.工程承包建設(shè)方面的責任追究情形：

5.資金管理方面的責任追究情形：

6.轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)、上市公司股權(quán)、資產(chǎn)等方面的責任追究情形；

7.固定資產(chǎn)投資方面的責任追究情形；

8.投資并購方面的責任追究情形；

9.改組改制方面的責任追究情形；

10.境外經(jīng)營投資方面的責任追究情形。

以下就“投資并購方面的責任追究情形”為例，說明追責與合規(guī)建設(shè)。對于投資并購違規(guī)情形，37號令列舉了如下情形：

1.未按規(guī)定開展盡職調(diào)查，或盡職調(diào)查未進行風險分析等，存在重大疏漏。

2.財務(wù)審計、資產(chǎn)評估或估值違反相關(guān)規(guī)定。

3.投資并購過程中授意、指使中介機構(gòu)或有關(guān)單位出具虛假報告。

4.未按規(guī)定履行決策和審批程序，決策未充分考慮重大風險因素，未制定風險防范預(yù)案。

5.違反規(guī)定以各種形式為其他合資合作方提供墊資，或通過高溢價并購等手段向關(guān)聯(lián)方輸送利益。

6.投資合同、協(xié)議及標的企業(yè)公司章程等法律文件中存在有損國有權(quán)益的條款，致使對標的企業(yè)管理失控。

7.違反合同約定提前支付并購價款。

8.投資并購后未按有關(guān)工作方案開展整合，致使對標的企業(yè)管理失控。

9.投資參股后未行使相應(yīng)股東權(quán)利，發(fā)生重大變化未及時采取止損措施。

10.違反規(guī)定開展列入負面清單的投資項目。

37號令對于投資經(jīng)營違規(guī)方面的責任，主要體現(xiàn)在中央企業(yè)在投資并購時，是否履行了相應(yīng)的投資并購的前期工作，比如可研、立項，開展盡職調(diào)查，履行相應(yīng)的投資審批決策程序，如“三重一大”決策程序；投資部門、法律合規(guī)部門、監(jiān)督部門“三道防線”是否按照法律法規(guī)及企業(yè)制度開展工作；如專注某一行業(yè)的投資并購，是否依據(jù)業(yè)務(wù)特點和收購中的合規(guī)風險、建立了相應(yīng)的針對重點領(lǐng)域、一般領(lǐng)域的合規(guī)風險清單。

投資并購項目就投資進程可以分為投資前的決策，投資決策，投后管理三個主要階段。投資前的決策，如上所述，是否未按規(guī)定履行決策和審批程序，決策未充分考慮重大風險因素，是否未制定風險防范預(yù)案。如以往投資收購項目中發(fā)現(xiàn)相關(guān)合規(guī)風險因素，是否列入到相應(yīng)風險庫中。

中央企業(yè)是否按照34號令的規(guī)定制定本企業(yè)的投資管理辦法及其他相關(guān)制度（制度建設(shè)）；在投資收購決策中，是否按照相關(guān)的制度和程序執(zhí)行，投資決策及項目交割階段，是否采取有效的措施防范國有資產(chǎn)流失風險；投資完成階段，是否按投資決策方案向被投資企業(yè)派出相應(yīng)的人員，在被投資企業(yè)建立黨組織、建立符合公司法和國資委相關(guān)規(guī)定的公司治理結(jié)構(gòu)，并得到有效運行，中央企業(yè)參股投資企業(yè)是否按照2019年國資委印發(fā)的《關(guān)于中央企業(yè)加強參股管理有關(guān)事項的通知》規(guī)定制定相關(guān)措施維護國有資產(chǎn)安全和保值增值。

被投資企業(yè)投資完成后，在控股企業(yè)資金出借，擔保事項等方面，是否違反國資委資金管理相關(guān)的規(guī)定，是否按照“同股同權(quán)”的要求其他股東為被投資企業(yè)同比出借資金，提供相應(yīng)擔保。

針對投資并購業(yè)務(wù)行為，中央企業(yè)“三道防線”是否按《辦法》的規(guī)定承擔起相應(yīng)的職責，是否按《辦法》要求履行相應(yīng)的職責，換言之，如中央企業(yè)在投資并購活動中能夠有效依規(guī)，按照外部和內(nèi)部的合規(guī)義務(wù)履行相應(yīng)的職責，違規(guī)經(jīng)營投資的風險自然就會降低，受到追責的可能性就較小。從這個角度出發(fā)，《辦法》和37號令在規(guī)范中央企業(yè)合規(guī)經(jīng)營的目的是一致的。

《辦法》第二十條規(guī)定，“中央企業(yè)應(yīng)當建立合規(guī)風險識別評估預(yù)警機制，全面梳理經(jīng)營管理活動中的合規(guī)風險，建立并定期更新合規(guī)風險數(shù)據(jù)庫，對風險發(fā)生的可能性、影響程度、潛在后果等進行分析，對典型性、普遍性或者可能產(chǎn)生嚴重后果的風險及時預(yù)警”。對于投資并購行為較多的企業(yè)，中央企業(yè)應(yīng)當根據(jù)其業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)類型，識別投資并購業(yè)務(wù)中的合規(guī)風險，并不斷更新。

《辦法》第二十二條規(guī)定“中央企業(yè)發(fā)生合規(guī)風險，相關(guān)業(yè)務(wù)及職能部門應(yīng)當及時采取應(yīng)對措施，并按照規(guī)定向合規(guī)管理部門報告。

中央企業(yè)因違規(guī)行為引發(fā)重大法律糾紛案件、重大行政處罰、刑事案件，或者被國際組織制裁等重大合規(guī)風險事件，造成或者可能造成企業(yè)重大資產(chǎn)損失或者嚴重不良影響的，應(yīng)當由首席合規(guī)官牽頭，合規(guī)管理部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，相關(guān)部門協(xié)同配合，及時采取措施妥善應(yīng)對。

中央企業(yè)發(fā)生重大合規(guī)風險事件，應(yīng)當按照相關(guān)規(guī)定及時向國資委報告?！?/p>

《辦法》第二十三條規(guī)定，“中央企業(yè)應(yīng)當建立違規(guī)問題整改機制，通過健全規(guī)章制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程等，堵塞管理漏洞，提升依法合規(guī)經(jīng)營管理水平?！?/p>

《辦法》第二十五條規(guī)定，“中央企業(yè)應(yīng)當完善違規(guī)行為追責問責機制，明確責任范圍，細化問責標準，針對問題和線索及時開展調(diào)查，按照有關(guān)規(guī)定嚴肅追究違規(guī)人員責任。中央企業(yè)應(yīng)當建立所屬單位經(jīng)營管理和員工履職違規(guī)行為記錄制度，將違規(guī)行為性質(zhì)、發(fā)生次數(shù)、危害程度等作為考核評價、職級評定等工作的重要依據(jù)?！?/p>

《辦法》與37號令對于違規(guī)行為的責任追究都有相應(yīng)的規(guī)定，對于未能依法合規(guī)經(jīng)營、對于中央企業(yè)經(jīng)營管理人員均需要承擔相應(yīng)的責任及規(guī)范經(jīng)營行為和人員管理方面，《辦法》和37號令的目的是一致的。

37號令作為目前中央企業(yè)違規(guī)經(jīng)營投資行為的主要追究責任規(guī)范，針對保護國有資產(chǎn)方面，還包含資產(chǎn)損失認定的相關(guān)規(guī)定，依據(jù)違規(guī)行為和資產(chǎn)損失（或有資產(chǎn)損失及資產(chǎn)損失風險）的認定來綜合追究責任。

37號令中的資產(chǎn)損失數(shù)額也需要中央企業(yè)在合規(guī)經(jīng)營投資中重點關(guān)注，無論是責任追究，還是依法合規(guī)經(jīng)營，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，防止國有資產(chǎn)流失是國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的重要目標，《辦法》發(fā)揮“正向建”的積極作用，37號令發(fā)揮“反向查”的監(jiān)督作用，共同切實維護國有資產(chǎn)安全，有效防范化解企業(yè)重大風險，做強做優(yōu)做大國有資本和國有企業(yè)。

（三位作者均系北京天達共和律師事務(wù)所合伙人）