青島設(shè)立全國首家專門決策法律審查機(jī)構(gòu)

原標(biāo)題：青島實(shí)現(xiàn)對(duì)市級(jí)行政決策合法性審查全覆蓋

作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部性和前置性的合法性審查制度,是法治政府建設(shè)的核心環(huán)節(jié),成為確保重大行政決策合法有效的安全閥。青島市在先行先試中探索建立合法性審查工作制度,在認(rèn)真履職中不斷健全決策合法性審查機(jī)制,在大力推進(jìn)依法科學(xué)民主決策中敢擔(dān)當(dāng)善作為,其做法走在了全省乃至全國前列。

2018年,青島市司法局審查決策類事項(xiàng)707件,其中市政府常務(wù)會(huì)議和市委常委會(huì)、市深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議議題225件,市政府重大行政決策11件,市政府常務(wù)會(huì)議及市政府其他會(huì)議紀(jì)要34件,市委、市政府發(fā)文127件,其他決策類事項(xiàng)321件。

“前不久,我們對(duì)我市某行政機(jī)關(guān)向市政府提交的《關(guān)于實(shí)施守信企業(yè)聯(lián)合激勵(lì)的方案》進(jìn)行合法性審查,通過審查發(fā)現(xiàn),方案擬將獲得國家、省長(zhǎng)質(zhì)量獎(jiǎng)企業(yè)以及獲馳名商標(biāo)、重合同守信用企業(yè)等‘七類企業(yè)’作為守信企業(yè)進(jìn)行聯(lián)合激勵(lì),對(duì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的界定不準(zhǔn)確；同時(shí)方案擬對(duì)納入首批聯(lián)合激勵(lì)范圍的企業(yè)縮短行政審批期限,涉嫌違反公平競(jìng)爭(zhēng)原則。因此,建議該行政部門根據(jù)合法性審查意見作出進(jìn)一步修改后,再提交市政府常務(wù)會(huì)議決策?！比涨?青島市司法局決策法律審查處工作人員告訴記者。

行政決策合法性審查,是健全依法決策機(jī)制,實(shí)現(xiàn)行政決策程序合法、內(nèi)容正當(dāng)、決策及時(shí)的制度保障。

事實(shí)上,上述只是青島市司法局近年來辦理的1000多起審查決策類案例之一。

統(tǒng)計(jì)顯示,僅2018年,青島市司法局就審查決策類事項(xiàng)707件,其中市政府常務(wù)會(huì)議和市委常委會(huì)、市深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議議題225件,市政府重大行政決策11件,市政府常務(wù)會(huì)議及市政府其他會(huì)議紀(jì)要34件,市委、市政府發(fā)文127件,其他決策類事項(xiàng)321件。通過合法性審查,全市各級(jí)政府和市政府各部門法治意識(shí)明顯增強(qiáng),依法行政和依法決策成為常態(tài)。

“黨的十八屆四中全會(huì)明確提出,健全依法決策機(jī)制,把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》和山東省委、省政府《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2016-2020年)》對(duì)推進(jìn)行政決策科學(xué)化、民主化、法治化作出了部署,提出了要求?！鼻鄭u市司法局局長(zhǎng)萬振東說,青島市在行政決策合法性審查工作中嚴(yán)格落實(shí)法定程序、切實(shí)保證決策效率、及時(shí)糾正違法決策。不久前公布的機(jī)構(gòu)改革“三定”方案中,重新組建的市司法局又專門設(shè)置了決策法律審查處,吹響了推進(jìn)新時(shí)代青島法治政府建設(shè)的沖鋒號(hào)。

記者了解到,司法行政機(jī)關(guān)設(shè)立專門的決策法律審查機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行政決策合法性審查工作,目前,青島在全國是第一家。

先行先試探索合法性審查

談到青島市的決策合法性審查工作,青島市司法局決策法律審查處處長(zhǎng)萬紅文用“有源可溯”四個(gè)字來概括。

自2010年開始,青島市先行先試對(duì)市政府涉及法律法規(guī)政策的發(fā)文進(jìn)行合法性審查。

2013年,對(duì)市政府制發(fā)的文件全面進(jìn)行合法性審查,市政府發(fā)文稿紙專門增加“合法性審查”一欄。

2015年,對(duì)市政府常務(wù)會(huì)議議題、會(huì)議紀(jì)要及市委深改領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議議題全面進(jìn)行合法性審查,同時(shí)對(duì)涉及法律法規(guī)政策的市委常委會(huì)議議題、市委制發(fā)的文件進(jìn)行審查。

通過對(duì)合法性審查工作的不斷探索,決策合法性審查的制度機(jī)制不斷完善,如今已經(jīng)形成較為系統(tǒng)的行政決策合法性審查工作機(jī)制。

萬紅文介紹說,目前,青島市已實(shí)現(xiàn)對(duì)市委、市政府行政決策合法性審查的全覆蓋。

邁入2019年,伴隨司法行政體制改革的深入,司法局新成立的決策法律審查處的職能更加明確:負(fù)責(zé)市政府行政決策及相關(guān)文件的合法性審查,指導(dǎo)監(jiān)督區(qū)(市)政府、市政府部門和有關(guān)功能區(qū)管理機(jī)構(gòu)相關(guān)工作；負(fù)責(zé)市政府常務(wù)會(huì)議、專題會(huì)議等議題的合法性審查；督促區(qū)(市)司法局做好鎮(zhèn)街決策合法性審查的組織工作。

健全決策合法性審查機(jī)制

“依法行政是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的必然要求,站在企業(yè)的角度,評(píng)價(jià)營(yíng)商環(huán)境好與不好,一個(gè)重要方面就是未來有多大不確定性。政府依法行政,提高透明度,就降低了企業(yè)經(jīng)營(yíng)的不確定性。要強(qiáng)化依法合規(guī)意識(shí),所有行政行為都要經(jīng)得起審計(jì)、巡視和巡察,沒有任何事情可以例外。要完善重大事項(xiàng)決策、政府法律顧問等制度,主動(dòng)接受人大、政協(xié)監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督,廣泛聽取意見建議,提高科學(xué)民主依法決策水平。要加強(qiáng)合法合規(guī)性審查,沒有特殊情況,市政府所有文件提交研究前必須提前三天以上進(jìn)行合法合規(guī)性審查?！鼻安痪?青島市委副書記、市長(zhǎng)孟凡利在市政府全體會(huì)議上發(fā)言時(shí)如是說。

“市委市政府主要領(lǐng)導(dǎo)的要求為開展決策合法性審查工作提供了‘尚方寶劍’。”萬振東說。

記者了解到,近年來,青島市先后出臺(tái)《青島市重大行政決策程序規(guī)定(試行)》《青島市重大行政決策民意調(diào)查規(guī)定》《青島市重大行政決策聽證辦法》《青島市重大行政決策專家論證辦法》《青島市重大行政決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法》等制度規(guī)范,不斷完善重大行政決策程序,形成重大行政決策程序制度體系。

青島市還相繼制定《青島市人民政府常務(wù)會(huì)議題合法性審查程序規(guī)定》《青島市人民政府常務(wù)會(huì)議題合法性審查工作規(guī)則》《關(guān)于進(jìn)一步完善行政決策合法性審查的意見》《關(guān)于在行政決策合法性審查中提交公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)論書的通知》等制度規(guī)范,健全依法決策機(jī)制,形成決策合法性審查制度體系。

這些都為決策審查奠定了堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

青島市還探索創(chuàng)新決策審查方式,實(shí)行重大行政決策計(jì)劃管理。每年年初,編制市政府重大行政決策計(jì)劃,下發(fā)征集重大行政決策事項(xiàng)通知,逐項(xiàng)研究征集事項(xiàng)。市司法局主動(dòng)與市政府辦公廳對(duì)接、確認(rèn),將關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、社會(huì)涉及面廣、與公民法人和其他組織利益密切相關(guān)的事項(xiàng)納入,形成重大行政決策事項(xiàng)目錄,由市政府向社會(huì)公開發(fā)布。并在市司法局門戶網(wǎng)站創(chuàng)建“行政決策”信息板塊,擴(kuò)大公眾參與,提高決策實(shí)效。

推進(jìn)依法科學(xué)民主決策

行政決策涉及行政管理的各個(gè)方面,包羅萬象,包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和生態(tài)文明各個(gè)領(lǐng)域,每個(gè)部門都有其行使職權(quán)的特點(diǎn),每個(gè)領(lǐng)域都有其運(yùn)行的特征?！斑@就要求決策審查人員不僅要具備扎實(shí)的法律功底、豐富的政務(wù)知識(shí)及高效的參謀能力,還要更高站位,勇于擔(dān)當(dāng)?！比f紅文說。

在決策審查中,市司法局堅(jiān)持嚴(yán)守依法決策底線、堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)三個(gè)原則。

嚴(yán)守依法決策底線,杜絕內(nèi)容違法情形。全面掌握上位法依據(jù),對(duì)審查中發(fā)現(xiàn)的擅自設(shè)定行政審批事項(xiàng)、偷換上位法概念、將省授權(quán)市級(jí)的權(quán)限無據(jù)下放等違法決策情形,及時(shí)予以糾正。

堅(jiān)持權(quán)責(zé)一致,避免決策越權(quán)風(fēng)險(xiǎn)。嚴(yán)格按照權(quán)責(zé)法定原則,有效防止混淆決策權(quán)主體,避免依法依規(guī)應(yīng)由事權(quán)部門決定的事項(xiàng)提請(qǐng)市政府決策。

維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng),嚴(yán)防排除或限制競(jìng)爭(zhēng)行為。規(guī)范行政決策公平競(jìng)爭(zhēng)審查結(jié)論書內(nèi)容,對(duì)提高準(zhǔn)入門檻、自行設(shè)置不公平競(jìng)爭(zhēng)條件,直接指定某家或者某幾家企業(yè)開展相關(guān)業(yè)務(wù),違反政府采購、招投標(biāo)法定程序等行為予以堅(jiān)決遏制,排除區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘等妨害統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的做法,保障決策符合法律法規(guī)要求,維護(hù)社會(huì)公共利益。

萬振東告訴記者,在建設(shè)高效青島、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的背景下,青島市司法局作為承擔(dān)決策合法性審查的部門,及時(shí)調(diào)整工作思路,除了對(duì)決策內(nèi)容是否合法作出明確判斷外,還對(duì)決策內(nèi)容積極出主意、想辦法；不僅單純糾正決策的違法內(nèi)容,還力求提供建設(shè)性的意見以促進(jìn)決策的順利實(shí)施。

比如在審查市某行政機(jī)關(guān)提交市政府的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革總體方案”時(shí),市司法局本著加強(qiáng)供給側(cè)改革、提高發(fā)展質(zhì)效的指導(dǎo)思想,加強(qiáng)方案的可實(shí)施性研究,對(duì)于方案中房屋保障貨幣補(bǔ)貼、公積金政策、公共停車位等具體措施實(shí)施的可行性,提出了建設(shè)性意見并被采納。

“當(dāng)前,改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū),政府管理領(lǐng)域改革創(chuàng)新層出不窮,許多管理方式和管理政策都是改革性和創(chuàng)新性的,沒有既定的法律規(guī)定和政策依據(jù),市司法局在審查中綜合把握法律法規(guī)和政策,做到既滿足改革創(chuàng)新需要,又合法合規(guī),不脫離法治軌道?！比f振東說。

在審查該市某行政機(jī)關(guān)提交的“關(guān)于處置僵尸項(xiàng)目若干土地扶持政策”時(shí),針對(duì)“因容積率增加需補(bǔ)繳土地出讓金的核算差額確定”及“集團(tuán)企業(yè)之間調(diào)整土地、房產(chǎn)不改變?cè)猛究芍苯舆^戶”等措施,市司法局在沒有具體法律法規(guī)規(guī)定可循的情況下,解放思想,勇于擔(dān)當(dāng),綜合研判法律政策規(guī)定,提出相應(yīng)的解決建議,支持了創(chuàng)新性舉措的依法實(shí)施,為盤活企業(yè)資產(chǎn)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了法治保障。

“作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部性和前置性的合法性審查制度,是法治政府建設(shè)的核心環(huán)節(jié),成為確保重大行政決策合法有效的‘安全閥’。青島市在先行先試中探索建立合法性審查工作制度,在認(rèn)真履職中不斷健全決策合法性審查機(jī)制,在擔(dān)當(dāng)作為中大力推進(jìn)依法科學(xué)民主決策,其做法走在了全省乃至全國前列?！鄙綎|省司法廳廳長(zhǎng)解維俊日前在接受記者采訪時(shí)說。（記者 姜東良 曹天?。?/p>