市場監(jiān)管總局印發(fā)指導意見規(guī)范行政處罰裁量權

在法定幅度下減輕行政處罰應嚴格評估

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近日，國家市場監(jiān)管總局印發(fā)修訂后的《關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》，針對個案中適用行政處罰裁量權基準可能出現(xiàn)明顯不當、顯失公平等情形，增加經過一定程序可以調整適用的規(guī)定；明確需要在法定處罰種類或者幅度以下減輕行政處罰的，在明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標準前，應當嚴格進行評估，避免裁量權濫用。

□ 本報記者 萬靜

近日，國家市場監(jiān)管總局印發(fā)修訂后的《關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），并發(fā)出通知要求各地市場監(jiān)管部門結合實際認真貫徹落實，進一步規(guī)范行政處罰裁量權，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

《指導意見》全面落實新修訂的行政處罰法，重點對發(fā)布于2019年12月24日的《市場監(jiān)管總局關于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權的指導意見》（以下簡稱舊版《指導意見》）中與新法規(guī)定不一致、不銜接、不配套的內容作出修訂，保障法律、法規(guī)、規(guī)章的正確實施。針對個案中適用行政處罰裁量權基準可能出現(xiàn)明顯不當、顯失公平等情形，增加經過一定程序可以調整適用的規(guī)定，最大程度保護市場主體和人民群眾利益。明確需要在法定處罰種類或者幅度以下減輕行政處罰的，在明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標準前，應當嚴格進行評估，避免裁量權濫用。

增加公平公正原則

對于市場經濟行為的各類行政處罰中，最為社會各界詬病的就是“過罰不當”“類案不同罰”等問題。為此，《指導意見》特意在“市場監(jiān)管部門行使行政處罰裁量權堅持的原則”中，增加了“公平公正原則”，防止出現(xiàn)處罰畸輕畸重、類案不同罰等現(xiàn)象，以穩(wěn)定市場預期。

舊版《指導意見》曾經對推動市場監(jiān)管部門規(guī)范行使行政處罰裁量權、科學制定行政處罰裁量基準起到積極作用。但是2021年7月15日新修訂的行政處罰法正式實施，對不予行政處罰、從輕減輕行政處罰、從重行政處罰等內容作出新的規(guī)定。同時，今年7月29日國務院辦公廳印發(fā)《國務院辦公廳關于進一步規(guī)范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》，對行政處罰裁量權基準制定和管理工作提出新的要求。在此背景下，市場監(jiān)管總局對舊版《指導意見》進行了修訂。

對外經貿大學副校長王敬波教授認為，《指導意見》要求市場監(jiān)管部門對違法事實、性質、情節(jié)、社會危害程度等基本相同的違法行為實施行政處罰時，適用的法律依據(jù)、處罰種類和幅度基本一致，要求行政主體及工作人員處罰公道，不徇私情，不因行政相對人的身份、民族、性別、宗教信仰等的不同而分別對待歧視執(zhí)法。處罰公正原則是處罰法定原則的延伸，要求執(zhí)法人員在進行行政處罰時要注意“過罰相當”，即當事人應承擔的法律責任要與其違法行為相適應，既不輕過重罰，也不重過輕罰。此外還要特別注意對“過”的準確把握，“過”不僅僅是違法行為人造成的可見損失，還是對違法行為的事實、性質、情節(jié)以及社會危害程度等的綜合考量。

強化日常監(jiān)督管理

行政處罰裁量權基準是行政機關實施行政處罰的具體尺度和標準。對于市場監(jiān)管行政處罰應該秉持的公平公正原則，《指導意見》并非只是大而化之，而是用行之有效的制度和措施來保障。這其中引起業(yè)內最多關注的就是，《指導意見》針對個案中適用行政處罰裁量權基準可能出現(xiàn)明顯不當、顯失公平等情形，增加經過一定程序可以調整適用的規(guī)定，以最大程度保護市場主體和人民群眾利益。

據(jù)市場監(jiān)管總局有關負責人介紹，《指導意見》聚焦當前行政處罰裁量權基準制定和管理工作中存在的實際問題，提出以下具體要求。一是規(guī)定了制定主體的職責權限。明確了省級和設區(qū)的市級市場監(jiān)管部門可以結合地區(qū)實際制定行政處罰裁量權基準?？h級市場監(jiān)管部門可以在法定范圍內，對上級市場監(jiān)管部門制定的行政處罰裁量權基準適用的標準、條件、種類、幅度、方式、時限予以合理細化量化。

不同于舊版《指導意見》，此次《指導意見》將裁量權基準的制定主體由省級局擴大到地市級局。新增縣級局可以對裁量權基準進行合理細化量化的規(guī)定。

二是要求原則上不重復制定行政處罰裁量權基準。《指導意見》規(guī)定，對同一行政處罰事項，上級市場監(jiān)管部門已經制定行政處罰裁量權基準的，下級市場監(jiān)管部門原則上應當直接適用；如下級市場監(jiān)管部門不能直接適用，可以結合地區(qū)經濟社會發(fā)展狀況，在法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰裁量權范圍內進行合理細化量化，但不能超出上級市場監(jiān)管部門劃定的階次或者幅度。

三是強化日常監(jiān)督管理?！吨笇б庖姟芬?guī)定各級市場監(jiān)管部門要依照《市場監(jiān)督管理執(zhí)法監(jiān)督暫行規(guī)定》，加強對行政處罰裁量權基準制度執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，同時要建立行政處罰裁量權基準動態(tài)調整機制，根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章的修改以及客觀情況的變化，及時進行調整。通過上述規(guī)定，推動實現(xiàn)行政處罰裁量標準制度化、行為規(guī)范化、管理科學化。

《指導意見》還強調市場監(jiān)管部門實施行政處罰應當以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)的同時，明確有行政處罰裁量權基準的，要在行政執(zhí)法決定書中對行政處罰裁量權基準的適用情況予以明確。

嚴格評估避免濫用

今年8月，國務院第九次大督查第十六督查組在陜西督查發(fā)現(xiàn)，當?shù)厥袌霰O(jiān)管部門針對小微市場主體的一些行政處罰存在“過罰不當”“類案不同罰”等問題，影響了小微市場主體的正常經營。

其中“天價芹菜罰款案”引起社會廣泛關注。此案被媒體曝光后迅速引起社會各界激烈爭議。業(yè)內專家認為，該案背后的實際問題是如何規(guī)范使用行政處罰裁量權的問題，也是如何讓立法、執(zhí)法既有力度又有溫度的深層法律問題。

2021年新修訂的行政處罰法規(guī)定，違法行為輕微并及時改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時改正的，可以不予行政處罰。當事人有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯的，不予行政處罰。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定。對當事人的違法行為依法不予行政處罰的，行政機關應當對當事人進行教育。

行政機關可以依法制定行政處罰裁量基準，規(guī)范行使行政處罰裁量權。行政處罰裁量基準應當向社會公布。

據(jù)市場監(jiān)管總局有關負責人介紹，此次《指導意見》修訂重點是，對與舊版《指導意見》中與修訂后的行政處罰法規(guī)定不一致、不銜接、不配套的內容作出修改。

具體包括：按照過罰相當、寬嚴相濟的原則，對行政處罰的裁量情形作出修訂。增加了依法應當不予處罰、應當從輕或者減輕處罰、可以從輕或者減輕處罰的情形，減少了可以從重處罰的情形。同時對其中多項情形作出修正，從制度層面推動行政處罰裁量適當，確保處罰裁量基準于法有據(jù)。增加了依法可以不予處罰的情形，增加了“首違不罰”的規(guī)定，同時將有證據(jù)足以證明沒有主觀過錯列為不予處罰情形，體現(xiàn)寬嚴相濟。增加了應當從重處罰的情形，對于法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應當從重處罰的，依法從重處罰。

更為重要的是，《指導意見》明確需要在法定處罰種類或者幅度以下減輕行政處罰的，在明確具體情節(jié)、適用條件和處罰標準前，應當嚴格進行評估，避免裁量權濫用。

中國政法大學法治政府研究院教授楊偉東認為，現(xiàn)行政處罰法新增了“首違不罰”的免罰制度規(guī)定，是行政處罰法秉承“以人為本”理念，通過嚴肅認真的執(zhí)行和堅持不懈的理論研究和創(chuàng)新而制定的一項新制度，對社會發(fā)展和法律進步起到積極的推動作用?！笆走`不罰”作為一種與“以人為本”執(zhí)政理念相關聯(lián)的行政處罰制度，對于行政處罰的執(zhí)法適用、保護行政相對人的權益都具有重大而深遠的影響。