□ 黃可而

外資審查是東道國針對外來投資設立的法律程序。隨著國際政治經(jīng)濟格局深刻演變，加拿大作為外資審查制度的先行者，在近年來持續(xù)調(diào)整其外資審查規(guī)則。尤其是2024年《加拿大投資法》修正案通過后，愈加表現(xiàn)出寬泛性、模糊性、針對性強的特點，人為制造了貿(mào)易壁壘。

外資審查制度由來已久

加拿大外資審查制度由來已久。19世紀60年代，加拿大制造業(yè)、采礦業(yè)、石油業(yè)等重要經(jīng)濟部門被外國資本控制，加之受美國經(jīng)濟危機沖擊，加拿大國內(nèi)失業(yè)率大幅上升，國際收支嚴重失衡。在此背景下，加拿大外資審查制度1973年面世。直至2009年，加拿大外資審查僅限于凈效益審查，即審查外國投資是否對加拿大具有或可能產(chǎn)生效益。2009年，加拿大出臺《投資國家安全審查條例》，由此建立起“凈效益審查+國家安全審查”的雙重審查機制。

2020年以來，受新冠疫情及地緣政治環(huán)境變化等多重因素影響，加拿大外資審查規(guī)則進入頻繁調(diào)整階段。加拿大先后發(fā)布多份政策聲明，結(jié)合《投資國家安全審查條例》的更新，擴張審查范圍、細化審查標準、延長審查時限。疫情結(jié)束后，加拿大包括強化關鍵產(chǎn)業(yè)外資審查在內(nèi)的諸多規(guī)則也未有松動，針對外資的嚴格審查趨于長期化、常態(tài)化。2024年3月，《加拿大投資法》修正案（C-34法案）獲得批準，完成立法程序，將加拿大外資審查規(guī)則改革推至高潮。這也被認為是自2009年加拿大雙重審查機制確立以來外資審查制度的最大變革。

《加拿大投資法》修訂后，外資審查新規(guī)陸續(xù)施行。其中，首批規(guī)則已于2024年9月正式生效，包括：擴大創(chuàng)新、科學與經(jīng)濟發(fā)展部（ISED）部長權(quán)限，使其有權(quán)延長外資國家安全審查時限，有權(quán)在外資國家安全審查期間采取臨時措施；強化加拿大與盟國間關于外資審查的信息交流；規(guī)定關于外資審查決定的司法審查程序中的信息保護要求；細化凈效益審查要素以保護知識產(chǎn)權(quán)和個人信息安全；提升審查透明度與問責機制。未來，還將有一系列新規(guī)在規(guī)章修訂或解釋文件出臺后落地，包括：要求特定敏感領域的投資者提前備案；加重對違規(guī)行為的罰款力度；授權(quán)ISED部長對所有國有企業(yè)投資進行凈效益審查；基于投資者腐敗定罪事由對外資開展國家安全審查；明確國家安全審查適用于資產(chǎn)收購。

新規(guī)強化針對性審查

加拿大外資審查新規(guī)下，針對性審查愈發(fā)顯著，主要體現(xiàn)在程序特殊性、標準差異性和審查政治性。

第一，強化針對外國國有企業(yè)投資的審查。在新規(guī)出臺前，外國國有企業(yè)投資已是加拿大雙重審查機制的重點關注對象。任何外國國有企業(yè)投資均可能受到國家安全審查，其凈效益審查門檻也遠低于非國有企業(yè)投資。新規(guī)進一步擴大了針對外國國有企業(yè)投資的凈效益審查范圍，授權(quán)ISED部長審查低于凈效益審查門檻的外國國有企業(yè)投資。同時，新規(guī)將國家安全審查范圍擴展至外國國有企業(yè)對在加經(jīng)營實體所有資產(chǎn)的收購交易，不論相關資產(chǎn)位于加拿大境內(nèi)或境外，這進一步擴張了加拿大外資審查規(guī)則的域外效力。此外，在加拿大外資審查制度下，前述針對性審查不但適用于傳統(tǒng)意義上的國有企業(yè)，還適用于“與外國政府關系密切或受外國政府指導的私人投資者”的投資，其模糊性與寬泛性加劇了審查泛化的風險。

第二，強化針對關鍵領域投資的審查。加拿大在2021年通過指南設立了多項清單，包括敏感技術、關鍵礦產(chǎn)資源和關鍵基礎設施，并強化相關領域的外資審查。隨著全球科技競爭加劇，各國技術轉(zhuǎn)移和資源流失關切日益凸顯。加拿大外資審查新規(guī)一方面更新了既有清單內(nèi)容，另一方面擴大了關鍵領域范圍。譬如，2024年3月，加拿大發(fā)布《針對交互性數(shù)字媒體領域的投資審查的政策聲明》，強調(diào)強化該領域外資審查，以防范信息操縱隱患。結(jié)合已公開文件，相關隱患包括但不限于：敏感數(shù)據(jù)與隱私信息的跨境流動、相關數(shù)據(jù)對于生成式AI發(fā)展的促進作用、軍事和國家安全領域的情報泄露。

升級特定領域投資壁壘

當前，中國在加拿大的直接投資存量累計逾百億美元。而在2018年4月至2024年3月間，加拿大政府依據(jù)《加拿大投資法》第25.3條所做的外資國家安全審查命令中，高達62%是針對中國投資者所做。隨著加拿大外資審查新規(guī)陸續(xù)落地，中企赴加投資面臨更高的法律合規(guī)成本與交易不確定性。

除沖擊中企赴加投資外，加拿大外資審查新規(guī)另一突出影響在于升級特定領域的投資壁壘。以礦業(yè)領域為例，當前，全球75%的礦業(yè)公司在加拿大注冊，近50%的上市礦業(yè)和礦產(chǎn)勘探公司位于加拿大，加拿大礦業(yè)投資審查強化將沖擊中企在加拿大乃至全球范圍內(nèi)的礦業(yè)投資活動。2024年，碳一新能源對加拿大礦業(yè)公司SRG的投資案、紫金礦業(yè)對加拿大Solaris資源公司投資案先后終止，進一步印證了礦業(yè)投資壁壘的升級態(tài)勢。這不僅導致中企推進國際產(chǎn)業(yè)技術合作受限，還影響中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需資源獲取，加劇供應鏈風險。

最后，加拿大外資審查新規(guī)對盟國利益的考量也不容忽視。新規(guī)強調(diào)盟國間外資審查信息共享，且明確提出避免相同投資者在不同國家展開涉及同一技術且存在國家安全隱患的投資活動。隨著發(fā)達經(jīng)濟體間信息共享與標準趨同的強化，加拿大外資審查新規(guī)下，審查結(jié)果可能更多地反映盟國立場，以維護所謂“共同價值觀陣營利益”。例如，加拿大在2023年2月禁止政府設備使用TikTok，在2024年11月終止TikTok在加業(yè)務，相關行動與美國對TikTok采取的一系列措施高度關聯(lián)。總體而言，《加拿大投資法》修訂后，外資審查新規(guī)的影響是長期性和持續(xù)性的。未來，隨著新一輪規(guī)則調(diào)整落地，仍需跟蹤關注其發(fā)展動態(tài)。