劉梓涵

2025年2月21日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署了題為《“美國(guó)優(yōu)先”投資政策》的國(guó)家安全總統(tǒng)備忘錄（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《備忘錄》”），試圖扭曲中美雙邊投資往來(lái)，擾亂全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈與金融體系的安全穩(wěn)定。

《備忘錄》泛化國(guó)家安全概念

《備忘錄》聚焦美國(guó)雙向投資審查機(jī)制，以“經(jīng)濟(jì)安全就是國(guó)家安全”為指導(dǎo)原則，雖在名義上強(qiáng)調(diào)美國(guó)會(huì)保持開(kāi)放的投資環(huán)境，實(shí)則泛化國(guó)家與經(jīng)濟(jì)安全，提出了12項(xiàng)具體政策限制中美雙向投資往來(lái)，全文21次提到中國(guó)，對(duì)華針對(duì)性極強(qiáng)。

第一，面對(duì)外來(lái)投資，美國(guó)一方面以全方位擴(kuò)大美國(guó)外國(guó)投資委員會(huì)（CFIUS）的審查權(quán)為核心抓手，限制外國(guó)對(duì)手投資美國(guó)的戰(zhàn)略領(lǐng)域；另一方面，則釋放激勵(lì)政策如開(kāi)設(shè)“快車(chē)道”、加速環(huán)境審查等吸引來(lái)自外國(guó)盟友的投資，尤其鼓勵(lì)不涉及任何控制權(quán)的被動(dòng)投資。

在限制中國(guó)對(duì)美投資方面，首先，將CFIUS限制投資交易的“關(guān)鍵技術(shù)、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施及敏感個(gè)人信息”三大領(lǐng)域進(jìn)一步擴(kuò)大到包含“醫(yī)療保健、農(nóng)業(yè)、能源、原材料或其他戰(zhàn)略行業(yè)”，擴(kuò)大CFIUS可管轄的“新興和基礎(chǔ)技術(shù)”的范圍，還將“農(nóng)田”納入對(duì)敏感設(shè)施周邊的不動(dòng)產(chǎn)交易的限制中；其次，在投資形式上，CFIUS的審查范圍由主要審查對(duì)美國(guó)當(dāng)?shù)匾延袠I(yè)務(wù)的并購(gòu)類(lèi)交易擴(kuò)大為審查“綠地”投資即在美新設(shè)投資，可能會(huì)對(duì)中企在美聘用敏感技術(shù)尤其是人工智能（AI）人才造成限制；最后，在限制手段方面，《備忘錄》要求CFIUS不再采用“緩解”協(xié)議處理來(lái)自外國(guó)對(duì)手的投資，這可能使投資者面臨“一刀切”式的否決，不再能夠通過(guò)一定的長(zhǎng)期合規(guī)義務(wù)換取繼續(xù)投資空間。

而對(duì)于來(lái)自外國(guó)盟友的投資，《備忘錄》實(shí)際上并未提出具備實(shí)質(zhì)吸引力的優(yōu)惠政策，而是反復(fù)強(qiáng)調(diào)外國(guó)盟友在投資關(guān)鍵領(lǐng)域時(shí)應(yīng)與包括中國(guó)在內(nèi)的外國(guó)對(duì)手的“掠奪性投資”和“技術(shù)收購(gòu)行為”保持可核實(shí)距離和獨(dú)立性，可見(jiàn)其所謂的客觀標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)具有明顯的傾向性、歧視性，存在讓其他國(guó)家選邊站隊(duì)的嫌疑。

第二，在限制美國(guó)對(duì)華投資方面，《備忘錄》強(qiáng)調(diào)使用一切必要法律手段，對(duì)美國(guó)在華投資的范圍、類(lèi)型、來(lái)源進(jìn)行限制，不必要地增加美國(guó)投資者的成本。首先，在投資范圍方面，限制美國(guó)對(duì)半導(dǎo)體、人工智能、量子、生物技術(shù)、高超聲速、航空航天、先進(jìn)制造、定向能源等八大科技領(lǐng)域以及所謂中國(guó)軍民融合戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)進(jìn)行投資；其次，對(duì)包括私募股權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)投資、綠地投資、企業(yè)擴(kuò)張以及對(duì)上市公司證券的投資等幾乎所有投資類(lèi)型施加限制，對(duì)投資來(lái)源的限制涵蓋養(yǎng)老基金、大學(xué)捐贈(zèng)基金和其他有限合伙投資者；最后，考慮暫停或終止中美稅收協(xié)定，這將極大增加超過(guò)7萬(wàn)家在華美企的稅收負(fù)擔(dān)。

制造經(jīng)濟(jì)對(duì)抗與脫鉤斷鏈

從特朗普第一任期的貿(mào)易戰(zhàn)、關(guān)稅戰(zhàn)，到拜登政府的科技戰(zhàn)、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)，再到特朗普第二任期的金融戰(zhàn)、資本戰(zhàn)，美國(guó)不斷制造中美經(jīng)濟(jì)對(duì)抗與脫鉤斷鏈?！秱渫洝分械脑S多投資限制政策均有章可循，也暴露出美國(guó)運(yùn)用多種政策工具謀求人工智能科技霸權(quán)的深層動(dòng)機(jī)。

第一， 《備忘錄》是美國(guó)對(duì)華既有雙向投資限制政策的繼承與升級(jí)。經(jīng)由《國(guó)防生產(chǎn)法案》《艾克森-弗羅里奧修正案》《外國(guó)投資與國(guó)家安全法案》以及《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》的不斷擴(kuò)權(quán)，由美國(guó)財(cái)政部牽頭的CFIUS已成為外資安全審查的核心工具，也必將在《備忘錄》的落地實(shí)施中扮演協(xié)調(diào)角色。相較之下，美國(guó)在限制對(duì)華投資方面的政策工具則尚處于發(fā)展階段，主要依靠《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》中總統(tǒng)阻止交易或凍結(jié)資產(chǎn)的制裁權(quán)以及一系列總統(tǒng)行政令實(shí)現(xiàn)，如誕生于特朗普第一任期并經(jīng)拜登政府修訂的第14032號(hào)行政命令（《應(yīng)對(duì)來(lái)自資助中國(guó)某些公司的證券投資的威脅》），其要求美國(guó)國(guó)防部根據(jù)歷年《國(guó)防授權(quán)法案》更新“中國(guó)涉軍企業(yè)”清單，禁止美國(guó)人員投資與中國(guó)國(guó)防和相關(guān)監(jiān)控技術(shù)有關(guān)的公司以及誕生于拜登政府的第14105號(hào)行政命令（《應(yīng)對(duì)美國(guó)對(duì)受關(guān)切國(guó)的某些國(guó)家安全技術(shù)和產(chǎn)品的投資》），其要求美國(guó)財(cái)政部創(chuàng)建“對(duì)外投資安全計(jì)劃”，禁止美國(guó)人員投資特定國(guó)家的半導(dǎo)體和微電子產(chǎn)品、量子信息技術(shù)以及人工智能三類(lèi)技術(shù)。此外，《備忘錄》也無(wú)視2022年中美跨境審計(jì)監(jiān)管合作協(xié)議成果，重提中概股企業(yè)在《外國(guó)公司問(wèn)責(zé)法》項(xiàng)下的可審計(jì)性爭(zhēng)議，并試圖對(duì)中概股企業(yè)的可變利益實(shí)體（VIE）架構(gòu)作出欺詐的“有罪推定”。

第二，《備忘錄》將人工智能相關(guān)投資視為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象，AI已成為美國(guó)國(guó)家與經(jīng)濟(jì)安全議程的戰(zhàn)略支柱。拜登政府不遺余力地采取“小院高墻”式做法，通過(guò)出口管制等措施對(duì)中國(guó)進(jìn)行科技上的圍追堵截，更是在拜登卸任前一周密集發(fā)布關(guān)于半導(dǎo)體、AI領(lǐng)域的出口管制規(guī)則，并發(fā)布第14141號(hào)行政命令（《關(guān)于加強(qiáng)美國(guó)在人工智能基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域領(lǐng)導(dǎo)地位的行政命令》）。而在前不久召開(kāi)的巴黎AI行動(dòng)峰會(huì)上，美國(guó)現(xiàn)任副總統(tǒng)萬(wàn)斯則直接將“美國(guó)優(yōu)先”與美國(guó)在AI技術(shù)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)地位強(qiáng)關(guān)聯(lián)，可以預(yù)見(jiàn)，特朗普必將在第二任期內(nèi)積極謀求涵蓋投資政策在內(nèi)的、更具系統(tǒng)性、動(dòng)態(tài)性的AI競(jìng)賽政策布局。

政策施壓扭曲雙邊投資

美國(guó)總統(tǒng)備忘錄并不能直接創(chuàng)設(shè)法律上的權(quán)利或義務(wù)，更多起到內(nèi)部指導(dǎo)與綱領(lǐng)宣示作用，故《備忘錄》的具體政策是否實(shí)施、在何種程度上實(shí)施尚需觀察未來(lái)立法動(dòng)向。目前看來(lái)，這份緊接著中美經(jīng)貿(mào)談判牽頭人視頻通話之后發(fā)布的《備忘錄》更像是特朗普政府在投資政策上的施壓與威脅，與其近期頻繁加征關(guān)稅的動(dòng)作共同構(gòu)成后續(xù)中美經(jīng)貿(mào)談判的“交易籌碼”。

然而，正如中國(guó)商務(wù)部新聞發(fā)言人回應(yīng)的，《備忘錄》是典型的非市場(chǎng)做法，違背公平競(jìng)爭(zhēng)與非歧視原則，嚴(yán)重打擊中國(guó)企業(yè)對(duì)美投資信心，將中國(guó)市場(chǎng)讓給美國(guó)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，可謂“損人不利己”。近年來(lái)，我國(guó)持續(xù)優(yōu)化外資營(yíng)商環(huán)境，深化資本市場(chǎng)投融資綜合改革，不斷完善自身反制工具箱，中國(guó)的初創(chuàng)企業(yè)深度求索（DeepSeek）更是以百億參數(shù)大模型突破美國(guó)科技封鎖，這些事實(shí)充分說(shuō)明美國(guó)的打壓遏制不會(huì)阻礙中國(guó)對(duì)正當(dāng)發(fā)展權(quán)利的追求，只會(huì)堅(jiān)定中國(guó)實(shí)現(xiàn)高水平科技自立自強(qiáng)、捍衛(wèi)自身合法權(quán)益的決心，取消中美雙向投資限制，互利共贏才是中美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的本質(zhì)。