“事莫明於有效，論莫定於有證?！比缣m小歡教授在《置身事內(nèi)：中國(guó)政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展》中開(kāi)篇所引，這本理論著作以務(wù)實(shí)求真的基調(diào)將經(jīng)濟(jì)學(xué)原理與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)踐有機(jī)融合，客觀地?cái)⑹隽酥袊?guó)改革開(kāi)放四十年以來(lái)中國(guó)政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的高度介入。在風(fēng)起云涌、時(shí)代交匯的浪潮之中，中國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中究扮演何種角色，政府與市場(chǎng)間的關(guān)系如何嬗變，法律如何在高度依賴(lài)行政的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中既釋放出行政的效能又防止行政權(quán)力的任性恣意，將是本文希望探討的命題。

一、置身事內(nèi)：我國(guó)政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中的多種角色

在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)和公共管理學(xué)的理論研究中，政府和市場(chǎng)往往處于二元對(duì)立的地位，政府提供基本公共產(chǎn)品，市場(chǎng)主要協(xié)調(diào)資源配置。而如何讓這兩只手協(xié)同發(fā)力，是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的世界性難題。20世紀(jì)70年代以來(lái)，強(qiáng)調(diào)社會(huì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、反對(duì)國(guó)家和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不必要干預(yù)的新自由主義逐步盛行，部分由政府承擔(dān)的公共職能交由市場(chǎng)承擔(dān)，推動(dòng)了自由放任市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

與西方不同，中國(guó)的地方政府較世界上任一國(guó)家都尤為特殊。書(shū)中提出，“對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，市場(chǎng)和政府的關(guān)系，不是簡(jiǎn)單的一進(jìn)一退的問(wèn)題，而是政府能否為市場(chǎng)運(yùn)行打造出一個(gè)基本框架和空間的問(wèn)題?！狈鶈T遼闊的國(guó)土面積與“層層復(fù)制”的政治體制構(gòu)成了中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所依托的基本架構(gòu)。在中央和地方事權(quán)劃分的基本邏輯下，大量的資源投入與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)單純僅依靠單一市場(chǎng)主體的力量顯然難以為繼。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的起點(diǎn)，初期國(guó)有體制的影響下，地方政府手中掌握大量金融、土地、國(guó)企、教育等對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要的資源，不可避免地介入實(shí)業(yè)投資，且由于投資生產(chǎn)的連續(xù)性、復(fù)雜性和不可逆性，政府的介入必然是深入的，與企業(yè)等私人市場(chǎng)主體也難免盤(pán)根錯(cuò)節(jié)地交織。實(shí)踐中，“市場(chǎng)”與“政府”如“八卦圖”般的互為表里、彼此交融。地方政府不會(huì)僅提供公共服務(wù)，也會(huì)以各種方式深度參與生產(chǎn)和分配，肩負(fù)起直接生產(chǎn)者、監(jiān)督者以及宏觀調(diào)控者的角色。

二、篳路藍(lán)縷：中國(guó)式現(xiàn)代化路徑中的行政權(quán)演變

與政府多重角色相對(duì)應(yīng)，中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展路徑塑造了行政權(quán)的獨(dú)特樣態(tài)。一方面，由于中國(guó)封建社會(huì)“行政司法合一”的歷史傳統(tǒng)，地方行政長(zhǎng)官兼主司法，缺乏依靠司法將國(guó)家意志統(tǒng)一化的背景；另一方面，中國(guó)既傳統(tǒng)又現(xiàn)代的后現(xiàn)代化治理方式，亦造成了國(guó)家治理高度依賴(lài)行政權(quán)力的基本模式。

改革開(kāi)放后，我國(guó)嘗試由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌，但改革呈現(xiàn)出“漸進(jìn)”特色。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展始終是政府放權(quán)的結(jié)果，市場(chǎng)對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的配置和調(diào)節(jié)，始終是以政府放權(quán)為前提條件。在“市場(chǎng)—社會(huì)—行政”的兩兩關(guān)系中，隨著政府逐步放權(quán)讓利，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐漸成為配置、調(diào)節(jié)資源的主要手段，但由于沉疴積重，中國(guó)市場(chǎng)體系的建立過(guò)程中，行政權(quán)依然占據(jù)著較大的比例。同時(shí)，過(guò)多經(jīng)濟(jì)發(fā)展任務(wù)的承擔(dān)也造成了政府的巨大負(fù)擔(dān)。1994年分稅制改革雖將財(cái)權(quán)集中到中央的同時(shí)又通過(guò)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還，使得地方政府有足夠的財(cái)力維持運(yùn)轉(zhuǎn)。但由于政府深層介入經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的債務(wù)問(wèn)題，已難以通過(guò)表層預(yù)算的調(diào)整加以解決。根本性改變政府角色的變革議題躍然紙上，我國(guó)政府開(kāi)啟了簡(jiǎn)政放權(quán)，從生產(chǎn)投資型政府向服務(wù)型政府的逐步轉(zhuǎn)型。

三、時(shí)代之變：全能政府到規(guī)范有為政府的職能轉(zhuǎn)向

縱觀中國(guó)式現(xiàn)代化的發(fā)展模式，一方面要求政府扮演政治國(guó)家的角色，對(duì)社會(huì)提供一個(gè)外圍的法律框架；另一方面，不同于西方政府僅提供外部監(jiān)管調(diào)控的職能模式，政府在中國(guó)式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中扮演著組織社會(huì)的角色。正式的法律體系之外，還存在著大量政府管制。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)指令型管理積弊未除、行政權(quán)力冒求發(fā)展等原因，政府習(xí)慣性地依賴(lài)于行政許可、標(biāo)準(zhǔn)等強(qiáng)制性的監(jiān)管工具確保規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但基于我國(guó)政府高度參與市場(chǎng)的特點(diǎn)，傳統(tǒng)行政法理論以嚴(yán)格的行政行為理論限制行政權(quán)存在更為復(fù)雜本土化適用，如若對(duì)管制工具的功能和局限缺乏克制認(rèn)知，迷信強(qiáng)制性權(quán)力而忽視市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)際效果可能事與愿違。

以我國(guó)實(shí)踐來(lái)看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期市場(chǎng)不完善時(shí)，政府能力充當(dāng)起了市場(chǎng)能力的補(bǔ)充或替代。但政府管制的有效性恰與政府是否具備足夠的能力與資源緊密相關(guān)，并非所有基于外來(lái)經(jīng)驗(yàn)與過(guò)往實(shí)踐慣性的政府干預(yù)都能成功。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形式和表現(xiàn)受到政府資源和能力的制約，政府的作用和角色也需要應(yīng)經(jīng)濟(jì)不同發(fā)展階段個(gè)性需求的動(dòng)態(tài)演變。當(dāng)市場(chǎng)機(jī)制、法治基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)已建成，市場(chǎng)觀念已深入人心，此時(shí)若仍將資源集中于政府，不僅將實(shí)際降低經(jīng)濟(jì)效率，也將嚴(yán)重政府治理效能，甚至造成公民個(gè)人權(quán)利的減損。在持之以恒的改革歷程中，我國(guó)政府職能由計(jì)劃、控制已逐步偏向監(jiān)管、服務(wù)，監(jiān)管環(huán)節(jié)在大量減少，服務(wù)質(zhì)量因時(shí)提升，市場(chǎng)和社會(huì)獲得相當(dāng)?shù)尼尫?。此時(shí)，回應(yīng)時(shí)代之變，提供有效制度供給、良好經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境且良好保障公民權(quán)利的“有為政府”，將成為“全能政府”模式后政府職能新的轉(zhuǎn)向。

四、大國(guó)法治：面向未來(lái)經(jīng)濟(jì)的行政法體系革新

“法者，治之端也?！蓖七M(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化建設(shè)，需要把法治貫穿到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、政府經(jīng)濟(jì)治理的各方面全過(guò)程，在法治的軌道上推動(dòng)有效市場(chǎng)和有為政府更好結(jié)合，促進(jìn)市場(chǎng)和政府各就其位。聚焦行政法學(xué)領(lǐng)域，市場(chǎng)與政府關(guān)系轉(zhuǎn)向下新型社會(huì)問(wèn)題的增加與新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的產(chǎn)生，引發(fā)了行政權(quán)力結(jié)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)承載任務(wù)目標(biāo)的變化，進(jìn)而沖擊既有法律秩序，給政府帶來(lái)巨大的治理壓力。

面對(duì)政府職能轉(zhuǎn)向這場(chǎng)具有深遠(yuǎn)意義的時(shí)代變革，行政法不能視而不見(jiàn)、聽(tīng)而不聞。當(dāng)公共行政呈現(xiàn)出行政任務(wù)多元化、行政活動(dòng)和手段多樣化、行政邊界相對(duì)化等特點(diǎn)，當(dāng)行政法目光的凝結(jié)仍流連于作為結(jié)果的行政行為本身而忽視影響最終結(jié)果的內(nèi)部或前置活動(dòng)的整體環(huán)節(jié)，當(dāng)傳統(tǒng)行政法忽視行政任務(wù)和政策目標(biāo)等結(jié)構(gòu)性缺失日益暴露，行政法體系需要直面社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與政府管理改革任務(wù)的未來(lái)展望。

中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展有基于我國(guó)國(guó)情的中國(guó)特色與大國(guó)氣象。在以創(chuàng)新為主導(dǎo)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的新征程，市場(chǎng)監(jiān)管與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)尚有待以行政法體系下剛?cè)岵?jì)、吐故納新的多種綜合手段來(lái)統(tǒng)合考量。未來(lái)已來(lái)，將政府與市場(chǎng)關(guān)系轉(zhuǎn)變中產(chǎn)生的新興問(wèn)題治理納入行政法理論體系，兼顧社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中行政功能的轉(zhuǎn)介，以符合中國(guó)國(guó)情的多樣化方式治理好中國(guó)問(wèn)題，構(gòu)建超越傳統(tǒng)法學(xué)限制的行政法自主知識(shí)體系是令人憧憬且值得期待的。

（作者：謝冰鈺，中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院2022級(jí)憲法與行政法學(xué)碩博貫通研究生）