□ 張桂龍

現(xiàn)行行政處罰法是1996年八屆全國(guó)人大四次會(huì)議通過(guò)的，2009年和2017年先后兩次作了個(gè)別條文修改。《十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》將行政處罰法修改列為第一類項(xiàng)目。法制工作委員會(huì)2018年啟動(dòng)相關(guān)工作，2019年10月形成修改草案征求意見(jiàn)稿，2020年6月委員長(zhǎng)會(huì)議將行政處罰法修訂草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議一審，2020年10月再次審議，2021年1月22日三審?fù)ㄟ^(guò)。新修改的行政處罰法將于2021年7月15日起施行。

此次修改的主要內(nèi)容有：

一、落實(shí)黨中央重大改革決策部署，推動(dòng)行政處罰制度進(jìn)步

增加綜合行政執(zhí)法制度，推動(dòng)解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法力量分散問(wèn)題，規(guī)定國(guó)家在城市管理、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境、文化市場(chǎng)、交通運(yùn)輸、應(yīng)急管理、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域推行建立綜合行政執(zhí)法制度，相對(duì)集中行政處罰權(quán)。

增加行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，推動(dòng)執(zhí)法重心下移，明確省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級(jí)人民政府部門(mén)的行政處罰權(quán)交由能夠有效承接的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處行使，并定期組織評(píng)估；同時(shí)，為保證這部分行政處罰權(quán)“放得下、接得住”，加強(qiáng)對(duì)行政處罰權(quán)下放的規(guī)范和保障：一是要求行政處罰權(quán)下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的決定應(yīng)當(dāng)公布。二是強(qiáng)調(diào)承接行政處罰權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)執(zhí)法能力建設(shè)，按照規(guī)定范圍、依照法定程序?qū)嵤┬姓幜P。三是規(guī)定有關(guān)地方人民政府及其部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、執(zhí)法監(jiān)督，建立健全行政處罰協(xié)調(diào)配合機(jī)制，完善評(píng)議、考核制度。

將行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”納入行政處罰法，增加行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，完善重大執(zhí)法決定法制審核制度。一是明確公示要求，增加規(guī)定行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)、立案依據(jù)、實(shí)施程序和救濟(jì)渠道等信息應(yīng)當(dāng)公示。二是體現(xiàn)全過(guò)程記錄，增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法以文字、音像等形式，對(duì)行政處罰的啟動(dòng)、調(diào)查取證、審核、決定、送達(dá)、執(zhí)行等進(jìn)行全過(guò)程記錄，歸檔保存。三是細(xì)化法制審核要求，列明適用情形，明確未經(jīng)法制審核或者審核未通過(guò)的不得作出決定。

完善行政處罰和刑事司法銜接機(jī)制，推動(dòng)行政處罰和刑事處罰有效對(duì)接。一是要求對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)。二是針對(duì)實(shí)踐突出問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)行政處罰實(shí)施機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合，建立健全案件移送制度，加強(qiáng)證據(jù)材料移交、接收銜接，完善案件處理信息通報(bào)機(jī)制。三是明確違法行為構(gòu)成犯罪，人民法院判處罰金時(shí)，行政機(jī)關(guān)尚未給予當(dāng)事人罰款的，不再給予罰款，體現(xiàn)司法最終原則。

落實(shí)行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度要求。一是明確實(shí)施行政處罰的執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)具有行政執(zhí)法資格。二是執(zhí)法人員在調(diào)查或者進(jìn)行檢查時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)出示執(zhí)法證件，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)要求執(zhí)法人員出示證件。三是執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當(dāng)事人或者有關(guān)人員有權(quán)拒絕接受調(diào)查或者檢查。

增加疫情防控有關(guān)行政處罰程序規(guī)定，明確發(fā)生重大傳染病疫情等突發(fā)事件，為了控制、減輕和消除突發(fā)事件引起的社會(huì)危害，行政機(jī)關(guān)對(duì)違反突發(fā)事件應(yīng)對(duì)措施的行為，依法快速、從重處罰。

二、完善行政處罰設(shè)定權(quán)限，強(qiáng)化源頭規(guī)范

適當(dāng)擴(kuò)大行政法規(guī)、地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)限，增加規(guī)定上位法對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)、地方性法規(guī)為實(shí)施上位法，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。同時(shí)，增加約束性要求，擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出書(shū)面說(shuō)明。行政法規(guī)、地方性法規(guī)報(bào)送備案時(shí)，說(shuō)明補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的情況。

增加行政處罰實(shí)施評(píng)估制度，最大限度減少不必要的行政處罰事項(xiàng)，明確國(guó)務(wù)院部門(mén)和自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)定期組織評(píng)估行政處罰的實(shí)施情況和必要性，對(duì)不適當(dāng)?shù)男姓幜P事項(xiàng)及種類、罰款數(shù)額等，及時(shí)提出修改或者廢止的建議。

三、健全行政處罰規(guī)則，保障行政執(zhí)法既有力度又有溫度

保障行政執(zhí)法有力度，解決重大違法行為違法成本低、懲處力度不夠等問(wèn)題。

增加行政處罰定義，為認(rèn)定行政處罰提供判斷標(biāo)準(zhǔn)，解決行政處罰界限不清問(wèn)題。同時(shí)，補(bǔ)充列舉行政處罰種類。

完善沒(méi)收違法所得。一是規(guī)定違法所得除依法退賠的外，應(yīng)當(dāng)予以沒(méi)收。二是明確違法所得是指實(shí)施違法行為所取得的款項(xiàng)。法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章對(duì)違法所得的計(jì)算另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

延長(zhǎng)重點(diǎn)領(lǐng)域違法行為追責(zé)期限，規(guī)定涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，行政處罰追責(zé)期限由2年延長(zhǎng)至5年。

堅(jiān)持現(xiàn)行法規(guī)定的一事不兩罰制度，同時(shí)增加規(guī)定同一個(gè)違法行為違反多個(gè)法律規(guī)范的，按照罰款數(shù)額高的規(guī)定予以處罰。

保障行政執(zhí)法有溫度，實(shí)行無(wú)錯(cuò)不罰、小錯(cuò)輕罰。

增加沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)不罰，明確當(dāng)事人有證據(jù)足以證明沒(méi)有主觀過(guò)錯(cuò)的，不予行政處罰，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的從其規(guī)定。

增加首違可以不罰，明確初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。

增加從舊兼從輕適用規(guī)則，規(guī)定實(shí)施行政處罰適用違法行為發(fā)生時(shí)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，但是作出行政處罰決定時(shí)，法律、法規(guī)、規(guī)章已被修改或者廢止，且新的規(guī)定處罰較輕或者不認(rèn)為是違法的，適用新的規(guī)定。

增加行政處罰裁量基準(zhǔn)，明確行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。

四、完善行政處罰程序，推進(jìn)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

加強(qiáng)對(duì)非現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法的規(guī)范，要求確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備符合標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，設(shè)置地點(diǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，記錄違法事實(shí)應(yīng)當(dāng)真實(shí)、清晰、完整、準(zhǔn)確，經(jīng)過(guò)審核才能作為證據(jù)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)告知當(dāng)事人違法事實(shí)。

明確行政處罰委托從嚴(yán)把握，防止濫處罰，明確委托應(yīng)當(dāng)采用書(shū)面形式，委托書(shū)應(yīng)當(dāng)載明委托的具體事項(xiàng)、權(quán)限、期限等內(nèi)容，并向社會(huì)公布。

明確行政處罰機(jī)關(guān)事先告知的內(nèi)容包括擬作出的行政處罰內(nèi)容，解決因告知不全，影響當(dāng)事人行使陳述權(quán)、申辯權(quán)問(wèn)題。

完善聽(tīng)證制度，解決聽(tīng)證程序使用率偏低問(wèn)題。一是擴(kuò)大聽(tīng)證范圍，將降低資質(zhì)等級(jí)、責(zé)令關(guān)閉、限制從業(yè)等較重的行政處罰納入聽(tīng)證范圍。二是強(qiáng)化聽(tīng)證筆錄的效力，明確行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽(tīng)證筆錄作出決定。

增加電子送達(dá)方式，解決行政處罰文書(shū)送達(dá)難問(wèn)題，規(guī)定當(dāng)事人同意并簽訂確認(rèn)書(shū)的，可以采用傳真、電子郵件等方式送達(dá)行政處罰決定書(shū)等法律文書(shū)。

增加行政處罰協(xié)助制度，規(guī)定行政機(jī)關(guān)向有關(guān)機(jī)關(guān)提出協(xié)助請(qǐng)求，被請(qǐng)求機(jī)關(guān)依法予以協(xié)助。

五、防范行政不作為，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約

增加行政處罰案件立案制度，防止行政機(jī)關(guān)有案不立，明確立案依據(jù)等應(yīng)當(dāng)公示，符合行政處罰案件立案標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)及時(shí)立案。

明確處罰期限要求，防止行政處罰案件久拖不決，規(guī)定行政機(jī)關(guān)自立案之日起九十日內(nèi)作出行政處罰決定，法律、法規(guī)、規(guī)章另有規(guī)定的從其規(guī)定。

加大追責(zé)力度，對(duì)行政機(jī)關(guān)有該制止違法行為不制止、該立案不立案、該處罰不處罰、該移送司法機(jī)關(guān)不移送等情形的，加大追責(zé)力度、擴(kuò)大追責(zé)范圍。

（作者系全國(guó)人大常委會(huì)法工委行政法室一級(jí)巡視員）