原標(biāo)題：我國首部旅游法十年回看

訪全國人大財(cái)經(jīng)委原副主任委員、旅游法起草領(lǐng)導(dǎo)小組副組長尹中卿

法治日報(bào)記者　　朱寧寧

10年前，2013年4月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議表決通過了旅游法。這是十二屆全國人大常委會(huì)通過的第一部法律，也是我國旅游業(yè)史上首部旅游法。

“旅游法的誕生，取決于客觀環(huán)境、時(shí)代的發(fā)展和人們的共識(shí)。”作為10年前旅游法起草領(lǐng)導(dǎo)小組副組長，回憶起當(dāng)年這部法律的立法過程，全國人大財(cái)經(jīng)委原副主任委員尹中卿依然印象深刻。

旅游法為何“三十年磨一劍”姍姍來遲

“我們起個(gè)大早，趕個(gè)大晚?！?0年前，旅游法表決通過后，尹中卿曾在公開場合用這樣一句話來形容旅游法的出臺(tái)過程。

作為改革開放初期啟動(dòng)的立法項(xiàng)目之一，早在1982年，國務(wù)院有關(guān)部門就著手起草旅游法。1988年，旅游法曾列入七屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃。但由于我國旅游業(yè)發(fā)展尚處于起步階段，各個(gè)方面對旅游立法認(rèn)識(shí)不盡一致，旅游立法工作被擱置。1990年3月，原國家旅游局牽頭成立了旅游法起草小組。旅游法草案經(jīng)過反復(fù)研究和認(rèn)真修改，于1993年形成送審稿。但由于當(dāng)時(shí)中共中央作出關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定，適應(yīng)旅游市場新的發(fā)展需要，旅游法起草工作再被擱置。

八屆全國人大以來，社會(huì)上要求制定旅游法的呼聲進(jìn)一步提高，全國人大代表也多次呼吁加快制定旅游法。于是，旅游法起草工作再次啟動(dòng)。

前后醞釀了30年才得以出臺(tái)，在尹中卿看來，主要是當(dāng)時(shí)的旅游業(yè)還沒有發(fā)展到相應(yīng)的程度?！翱梢哉f，立法必須與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段相適應(yīng)，在旅游法的立法工作中體現(xiàn)得最為明顯。”尹中卿說，制定旅游法必須要經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，居民收入達(dá)到一定水平。老百姓收入提高了，閑暇時(shí)間也多了起來，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定的水平，吃（餐飲）、?。ㄗ∷蓿⑿校ń煌ǎ?、游（觀光）、購（購物）、娛（娛樂）等都發(fā)展到一定程度。同時(shí)，《旅行社條例》《導(dǎo)游人員管理?xiàng)l例》《中國公民出國旅游管理辦法》等行政法規(guī)先后出臺(tái)，有關(guān)部門還制定了30多件旅游行政規(guī)章，全國31個(gè)省（區(qū)、市）人大常委會(huì)都制定了旅游條例或旅游管理?xiàng)l例，這些都為制定旅游法奠定了基礎(chǔ)。尹中卿將這些視為旅游法出臺(tái)的“天時(shí)”和“地利”。

旅游法為什么要由人大主導(dǎo)起草

具備了“天時(shí)”和“地利”，“人和”也不能缺。

旅游產(chǎn)業(yè)鏈條長，關(guān)聯(lián)110多個(gè)行業(yè)，涉及國務(wù)院20多個(gè)部委。因此，僅靠原國家旅游局一個(gè)副部級單位協(xié)調(diào)旅游立法工作，幾乎是不可能完成的任務(wù)?？紤]到這一現(xiàn)實(shí)，全國人大財(cái)經(jīng)委就把旅游法的起草工作擔(dān)了起來，起草工作由財(cái)經(jīng)委主導(dǎo)。

2009年12月18日，十屆全國人大財(cái)經(jīng)委牽頭組織國家發(fā)改委、原國務(wù)院法制辦、原國家旅游局等23個(gè)部門和有關(guān)專家成立旅游法起草組，由時(shí)任主任委員石秀詩擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長，尹中卿擔(dān)任副組長。

“當(dāng)時(shí)爭論較多的實(shí)際上就是部門利益問題。人大比較宏觀、超脫、中立、公允，容易擺脫部門利益和短期考慮羈絆。在保障與管理方面，人大也往往更強(qiáng)調(diào)保障公民和企業(yè)的合法權(quán)利。因此由專委會(huì)主導(dǎo)立法，有利于推進(jìn)立法，也有利于協(xié)調(diào)各部門之間的關(guān)系。”尹中卿說。

經(jīng)過兩年多的努力，起草組先后到十多個(gè)?。▍^(qū)、市）開展調(diào)研，數(shù)易其稿，形成了比較成熟、比較完善的法律草案。2012年8月27日，旅游法草案提請十一屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議初次審議。此后，常委會(huì)會(huì)議對草案進(jìn)行了二次和三次審議。

2013年4月25日，十二屆全國人大常委會(huì)第二次會(huì)議表決通過了旅游法。

旅游法是一部什么樣的法律

每個(gè)人都是旅游者。尹中卿強(qiáng)調(diào)說，旅游法并不是單純的行政管理法律，這部法律采取了綜合立法模式，既是促進(jìn)法、行業(yè)行政管理法，也是民商法。

旅游法從頭到尾的設(shè)計(jì)都以旅游者為核心，突出以人為本的理念，專設(shè)了旅游者一章，明確旅游者權(quán)利義務(wù)，這在世界各國旅游立法中也是一大亮點(diǎn)。

“現(xiàn)在回頭看，旅游法在這方面還是具有前瞻性的。”尹中卿說，旅游法的最大亮點(diǎn)，就是堅(jiān)持以人為本、安全第一，以保障旅游者合法權(quán)益為主線，平衡旅游者與旅游經(jīng)營者和旅游從業(yè)人員之間的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，強(qiáng)化政府及其有關(guān)部門監(jiān)管，規(guī)范旅游市場秩序，保護(hù)和合理利用資源，促進(jìn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

旅游法有沒有留下遺憾

十年后回看旅游法，尹中卿覺得，最大的遺憾就是零負(fù)團(tuán)費(fèi)問題至今都沒有很好地解決。

制定旅游法的時(shí)候，我國旅游市場不正當(dāng)競爭問題比較嚴(yán)重，特別是愈演愈烈的零負(fù)團(tuán)費(fèi)經(jīng)營模式，嚴(yán)重?fù)p害旅游者和經(jīng)營者合法權(quán)益，迫切需要制定法律，為實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的法治環(huán)境。因此，旅游法當(dāng)時(shí)的一大亮點(diǎn)就是專門針對零負(fù)團(tuán)費(fèi)作出規(guī)定。

旅游法第三十五條規(guī)定，旅行社不得以不合理的低價(jià)組織旅游活動(dòng)，誘騙旅游者，并通過安排購物或者另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目獲取回扣等不正當(dāng)利益。旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目。但是，經(jīng)雙方協(xié)商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。發(fā)生違反前兩款規(guī)定情形的，旅游者有權(quán)在旅游行程結(jié)束后三十日內(nèi)，要求旅行社為其辦理退貨并先行墊付退貨貨款，或者退還另行付費(fèi)旅游項(xiàng)目的費(fèi)用。

據(jù)尹中卿回憶，最初財(cái)經(jīng)委起草的草案對于零負(fù)團(tuán)費(fèi)問題規(guī)定得較為嚴(yán)苛，草案明確禁止旅游活動(dòng)中出現(xiàn)任何購物行為。只要游客向有關(guān)部門投訴，導(dǎo)游、領(lǐng)隊(duì)、旅行社就要無條件退賠，同時(shí)還規(guī)定了1倍至10倍的罰款?！暗髞?，有關(guān)方面反映，完全禁止旅游購物行為不太現(xiàn)實(shí)。因?yàn)橛行┯慰途褪窍朐谕饷嫱娴臅r(shí)候順帶購買一些當(dāng)?shù)赝撂禺a(chǎn)等，甚至有的人到巴黎、東京、香港旅游的主要目的就是購物?！币星湔f。

有鑒于此，經(jīng)過反復(fù)征求意見并與有關(guān)方面溝通，草案最終修改為現(xiàn)在第三十五條的模樣，增加了“但書”例外條款規(guī)定。從實(shí)踐效果看，這樣規(guī)定就難以杜絕零負(fù)團(tuán)費(fèi)。在尹中卿看來，零負(fù)團(tuán)費(fèi)問題不能單單靠立法來解決?！耙?yàn)檫@更多的是消費(fèi)習(xí)慣和道德層面的問題。如果雙方都本著誠信原則，特別是旅游者不參加那些明顯低于成本的組團(tuán)旅游，就不會(huì)出現(xiàn)零負(fù)團(tuán)費(fèi)帶來的糾紛?！币星渲赋?，一方面，要加強(qiáng)對旅游者的教育，全面提高旅游者的素質(zhì)。要讓旅游者知道，只有付出合理的費(fèi)用，才能獲得相應(yīng)的等值服務(wù)，不要抱著占小便宜的心態(tài)去報(bào)團(tuán)，羊毛終究出在羊身上，天下沒有免費(fèi)的午餐。另一方面，要加強(qiáng)對旅游從業(yè)者的教育，不要搞各種不規(guī)范的“擦邊球”“小動(dòng)作”，可以把傭金放在明處，在訂立旅游合同的時(shí)候明碼標(biāo)價(jià)，直接標(biāo)明領(lǐng)隊(duì)費(fèi)和導(dǎo)游費(fèi)金額或者比例。

與此同時(shí)，還要嚴(yán)格執(zhí)法。各級政府相關(guān)部門要根據(jù)旅游法以及相配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，如果出現(xiàn)零負(fù)團(tuán)費(fèi)違法行為，要依法給予相應(yīng)的罰款、吊銷執(zhí)照、批評教育等?！翱傊姓?zhí)法手段還是比較足的，就看用不用或者是用沒用到位?！币星湔f。

除了零負(fù)團(tuán)費(fèi)問題，景區(qū)門票價(jià)格太貴也是尹中卿覺得時(shí)至今日也還未能解決好的問題。

“不能讓旅游成為有錢人的特權(quán)?！币星湔f，對于景區(qū)競相提價(jià)的現(xiàn)象，起草組曾經(jīng)進(jìn)行過調(diào)研，有些地方給出的解釋是通過漲價(jià)來達(dá)到限流的目的。實(shí)際上國外很多國家公園都免費(fèi)開放或者收取很低的費(fèi)用，主要靠預(yù)約先來后到，控制流量。

在尹中卿看來，這一規(guī)定現(xiàn)在之所以飽受詬病，根源在于把旅游定位為旅游經(jīng)濟(jì)?！皩?shí)際上，這種定位是不妥的。旅游不能只是為了賺錢。景區(qū)可以收費(fèi)，但是不能被當(dāng)成賺錢的工具。對于旅游業(yè)，一定要轉(zhuǎn)變根本觀念?！币星渲赋觯?dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度，旅游就變?yōu)槲幕a(chǎn)業(yè)，屬于公共服務(wù)產(chǎn)品，目的是為了讓人們感受到精神上的歡愉和身體上的康健。對于歷史文化遺產(chǎn)，公共自然資源如地質(zhì)、森林、濕地、海灘，各級政府為主投資的公共設(shè)施特別是紅色旅游資源，都應(yīng)該體現(xiàn)公共服務(wù)產(chǎn)品性質(zhì)，逐步對少年兒童、老年人、殘疾人等特殊群體免費(fèi)，最終對全體公民免費(fèi)。

“總之，如果將旅游定位為有利于人的身心健康的產(chǎn)業(yè)，那么就會(huì)走出寬廣的大道。如果把旅游定位為賺錢的產(chǎn)業(yè)，路就會(huì)越走越窄?！币星湔f。

面對新形勢旅游法該如何完善

旅游法既是保障法，也是規(guī)范法，更是促進(jìn)法。伴隨新形勢新問題，旅游法修法工作已經(jīng)迫在眉睫。

國家鼓勵(lì)、國家支持、國家倡導(dǎo)……細(xì)心觀察可以發(fā)現(xiàn)，旅游法中有不少諸如此類的具有正面鼓勵(lì)性、提倡性的規(guī)定。在尹中卿看來，這些導(dǎo)向性的法律規(guī)定還是略微偏軟了點(diǎn)兒。下一步修法時(shí)，應(yīng)當(dāng)考慮增加一些處罰或者強(qiáng)化管理?！氨Ｗo(hù)旅游者再硬氣一點(diǎn)，讓這個(gè)牙齒再鋒利一點(diǎn)，效果可能會(huì)更好一些?！币星湔f。

他同時(shí)建議在旅游法中加入有關(guān)公益訴訟的內(nèi)容?！爸贫糜畏ǖ臅r(shí)候，還沒有公益訴訟這一制度。對于一些涉及眾多旅游者的案件，適當(dāng)引入公益訴訟制度，會(huì)更有利于旅游者維權(quán)?！?/p>

尹中卿還建議就“驢友”野游遇險(xiǎn)的救援活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范。“主要還是想讓游客對自己的安全負(fù)責(zé)，不能明知會(huì)有安全隱患還要去冒險(xiǎn)最終浪費(fèi)公共資源，更不能讓其他救援人員付出生命的代價(jià)去救人。”尹中卿說。