原標(biāo)題：專家建言完善和加強(qiáng)備案審查工作

進(jìn)一步設(shè)定“四梁八柱”實現(xiàn)體系化規(guī)范化

 法治日報記者　　朱寧寧

黨的二十大報告指出，完善和加強(qiáng)備案審查制度。

記者近日獲悉，繼2019年12月16日十三屆全國人大常委會第四十四次委員長會議通過《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（以下簡稱《工作辦法》）之后，我國備案審查工作即將迎來又一重磅舉措。在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，全國人大常委會將于今年研究出臺關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定。

對行政法規(guī)、地方性法規(guī)和司法解釋開展備案審查，是憲法、法律賦予全國人大常委會的一項重要職權(quán)，是全國人大常委會履行憲法監(jiān)督職責(zé)、保障憲法法律實施、維護(hù)國家法治統(tǒng)一的一項重要工作。

黨的十八大以來，備案審查工作取得長足進(jìn)步，備案審查的制度和能力建設(shè)不斷加強(qiáng)。備案審查發(fā)揮了保障憲法和法律實施，保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益，維護(hù)國家法治統(tǒng)一的重要作用。

多位業(yè)內(nèi)人士接受《法治日報》記者采訪時指出，全國人大常委會研究出臺決定，將對備案審查工作起到極大的推進(jìn)作用，通過進(jìn)一步設(shè)定備案審查工作“四梁八柱”，為備案審查工作實現(xiàn)制度體系化、規(guī)范化，為充分落實“有件必備、有備必審、有錯必糾”夯實基礎(chǔ)。

為備案審查設(shè)計系統(tǒng)集成規(guī)范

通過備案審查發(fā)現(xiàn)并糾正違憲違法的法規(guī)、司法解釋，能夠有力地保障憲法、法律的實施。

“發(fā)揮備案審查制度的重要作用，離不開備案審查制度的體系化構(gòu)建?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院教授張翔認(rèn)為，此次全國人大常委會研究出臺立法性決定，應(yīng)當(dāng)在全面總結(jié)梳理黨的十八大以來備案審查工作成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善備案審查工作的制度設(shè)計。

張翔尤其強(qiáng)調(diào)指出，作為階段性、指向性的立法性決定，應(yīng)該采取“在綱不在目”“在簡不在繁”的總體思路。“一方面，要完成搭建備案審查制度的穩(wěn)固框架的任務(wù)，同時也要為未來備案審查制度的生長和成熟預(yù)留空間?！?/p>

談及此次研究出臺的決定應(yīng)當(dāng)聚焦哪些重點和難點問題，張翔認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對備案審查的重要制度設(shè)計進(jìn)行明確，包括“有件必備、有備必審、有錯必糾”的具體范圍和工作程序；依申請審查、主動審查、專項審查、移送審查、聯(lián)合審查等工作的具體機(jī)制；審查的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)和審查后的處理方式；備案審查銜接聯(lián)動機(jī)制、備案審查工作報告制度、備案審查信息化建設(shè)的具體要求等等。

浙江大學(xué)光華法學(xué)院教授鄭磊強(qiáng)調(diào)指出，決定應(yīng)當(dāng)充分參考備案審查以往的研究積累，“以自主的中國特色憲法監(jiān)督理論體系貫通和支撐決定內(nèi)容的規(guī)范體系，決定需涉及的重點內(nèi)容，無一不是備案審查研究的重點內(nèi)容，也是需要持續(xù)深入研究的重點議題。比如，明確備案審查的指導(dǎo)思想和原則，明確備案審查的基本功能，規(guī)定備案審查的范圍，規(guī)定加強(qiáng)依申請審查程序，加強(qiáng)主動審查、專項審查和集中清理，加強(qiáng)移送審查用活銜接聯(lián)動機(jī)制，規(guī)范審查標(biāo)準(zhǔn)并明確審查重點等等?！?/p>

在鄭磊看來，決定還應(yīng)當(dāng)明確引入比例原則。“作為審查規(guī)范性文件減損限制基本權(quán)利是否合憲合法適當(dāng)?shù)牟僮餍詷?biāo)準(zhǔn)，比例原則在實踐和研究中均有了相當(dāng)?shù)姆e累，可積極推動寫入決定，為更規(guī)范、更精細(xì)、更廣泛的審查實踐提供直接的法律依據(jù)?！编嵗谡f。

理順備案審查和合憲性審查關(guān)系

備案審查是保證憲法全面實施的重要制度，對于全面實施憲法具有夯實基礎(chǔ)的作用。

“備案審查之所以能起到這樣的作用，一個重要原因是它的‘全覆蓋’，換言之，通過對所有規(guī)范性文件的合憲性、涉憲性進(jìn)行審查，從而發(fā)現(xiàn)是否存在不符合憲法規(guī)定和憲法精神的內(nèi)容?！睆埾枵J(rèn)為，伴隨決定的出臺，備案審查將作為憲法監(jiān)督制度的重要著力點。而理順備案審查和合憲性審查的關(guān)系，將成為未來備案審查工作需要關(guān)注的要點。

“目前，對于備案審查過程中發(fā)現(xiàn)的可能與憲法相抵觸的情況應(yīng)該以何種程序和機(jī)制進(jìn)行處理，還有待制度和實踐的發(fā)展和成熟?！睆埾枵J(rèn)為，理順備案審查和合憲性審查之間的關(guān)系是當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)對合憲性問題和合法性問題進(jìn)行分流，如果在備案審查過程中發(fā)現(xiàn)既可能是合法性又可能是合憲性的問題，應(yīng)該將其作為合法性問題來進(jìn)行審查，而不必上升到合憲性問題。

全方位“完善和加強(qiáng)”備案審查制度

談及此次研究出臺決定將對未來備案審查工作帶來的影響，北京航空航天大學(xué)法學(xué)院長聘教授、備案審查制度研究中心主任王鍇認(rèn)為，此舉對于備案審查工作進(jìn)一步提質(zhì)增效具有非常重要的意義。

“未來備案審查要注重從完善和加強(qiáng)兩個方面實現(xiàn)提質(zhì)增效。”王鍇指出，“完善”主要體現(xiàn)在解決備案審查的一些頑癥痼疾，“加強(qiáng)”體現(xiàn)在要提高備案審查的工作效果。

在鄭磊看來，決定的研究出臺將為備案審查工作開啟提質(zhì)增效新征程全方位夯實基礎(chǔ)，為加強(qiáng)備案審查工作實效、提升備案審查工作剛性、增強(qiáng)備案審查工作底氣提供法律基礎(chǔ)的同時，為進(jìn)一步推進(jìn)備案審查立法提供階段性的決定基礎(chǔ)?！翱梢哉f，先行出臺立法性決定，在決定基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗、精細(xì)拓深、適時推出，是一條實事求是、穩(wěn)妥積極的立法進(jìn)路。此外，決定也為進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查理論研究提供規(guī)范基礎(chǔ)?！编嵗谡f。

鄭磊同時建議，將加強(qiáng)備案審查理論研究、支持備案審查學(xué)科建設(shè)也納入決定中。

“以出臺決定為契機(jī)，總結(jié)已有備案審查研究工作的經(jīng)驗，探索開展備案審查學(xué)科建設(shè)，建構(gòu)中國備案審查的自主知識體系，為加強(qiáng)憲法實施和監(jiān)督、完善和加強(qiáng)備案審查制度，提供學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系和話語體系建設(shè)的支撐?！编嵗谥赋?，備案審查工作行穩(wěn)致遠(yuǎn)離不開備案審查研究根深葉茂，備案審查原理與技術(shù)的精細(xì)化研究、合憲性審查與備案審查程序關(guān)系、備案審查在中國特色憲法監(jiān)督理論體系中的基礎(chǔ)性地位……一系列相關(guān)基礎(chǔ)理論問題的實踐追問和理論積累，為以學(xué)科建設(shè)系統(tǒng)推動備案審查研究，提出了需求，也提供了條件。