原標(biāo)題：檢察公益訴訟法（公益訴訟法）立法列入十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目 代表建議

加快公益訴訟立法推進(jìn)法治中國建設(shè)

法治日?qǐng)?bào)記者　　朱寧寧

十四屆全國人大常委會(huì)立法規(guī)劃前不久公布，共列出79件條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的第一類項(xiàng)目，檢察公益訴訟法（公益訴訟法）位列其中。

從黨的十八屆四中全會(huì)提出探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度以來，我國公益訴訟制度從無到有、從小到大，不斷發(fā)展。隨著公益訴訟工作的不斷發(fā)展，公益保護(hù)觀念的深入人心，人民群眾對(duì)于公益訴訟守護(hù)美好生活的需求和愿景越發(fā)強(qiáng)烈，公益訴訟立法已成為司法實(shí)踐中的迫切需求。

近年來，多名人大代表不斷呼吁加快公益訴訟立法。今年，有關(guān)完善公益訴訟制度推進(jìn)法治中國建設(shè)的代表建議被全國人大常委會(huì)辦公廳確定為重點(diǎn)督辦建議。

現(xiàn)有立法規(guī)范過于分散

近年來，我國的公益訴訟立法和實(shí)踐進(jìn)入了快車道，法律依據(jù)逐漸豐富。

2012年8月31日，十一屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過了關(guān)于修改民事訴訟法的決定，公益訴訟正式寫入法律。2017年6月27日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議表決通過《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國民事訴訟法〉和〈中華人民共和國行政訴訟法〉的決定》，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟明確寫入這兩部法律。此外，海洋環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法、個(gè)人信息保護(hù)法等多部法律都規(guī)定了有關(guān)公益訴訟的內(nèi)容。

但在全國人大代表、民革中央常委、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授湯維建看來，現(xiàn)有公益訴訟立法制度過于分散，公益訴訟立法規(guī)范還存在諸多缺陷，出臺(tái)一部專門的公益訴訟立法十分有必要。首先，立法規(guī)范比較分散，而且各項(xiàng)規(guī)定之間存在重復(fù)性乃至沖突性條款。其次，立法內(nèi)容較為松散，尚不能構(gòu)成嚴(yán)密或較為嚴(yán)密的規(guī)范體系，實(shí)際運(yùn)行時(shí)存在立法空白。第三，司法解釋的規(guī)定效力位階較低，有許多認(rèn)識(shí)分歧的問題無法通過司法解釋求得共識(shí)。最后，公益訴訟中暴露出的一些問題，如公益訴訟范圍過窄、公益訴訟案件線索受限、公益賠償金難以有效管理和使用、公益訴訟與其他相關(guān)法律機(jī)制的銜接協(xié)同機(jī)制不夠健全等，亟待通過立法解決。

具體制度設(shè)計(jì)仍需完善

公益訴訟制度全面推開以來，案件范圍不斷拓展，辦案數(shù)量不斷攀升，公益保護(hù)效果日漸明顯，逐步探索出公益保護(hù)的“中國方案”。其中，檢察公益訴訟是重要組成部分，今年的最高人民檢察院工作報(bào)告顯示，5年來立案辦理公益訴訟75.6萬件。

全國人大代表，天津市人民檢察院黨組書記、檢察長(zhǎng)陳鳳超認(rèn)為，公益訴訟的具體制度設(shè)計(jì)仍需完善補(bǔ)強(qiáng)。

“目前公益訴訟制度的規(guī)定過于分散，各個(gè)法律中對(duì)于公益訴訟權(quán)利行使的主體、內(nèi)容方式等也不統(tǒng)一，概括性、宣示性條款多，具體制度設(shè)計(jì)內(nèi)容較少，不利于公益訴訟制度整體效能的發(fā)揮。”陳鳳超指出，目前對(duì)于提起公益訴訟的訴訟請(qǐng)求，實(shí)踐中仍然參照民法典及相關(guān)部門法律的規(guī)定，缺少體現(xiàn)公益訴訟特點(diǎn)的懲罰性賠償、勞務(wù)代償、補(bǔ)植復(fù)綠、替代性修復(fù)等訴訟請(qǐng)求的明確具體規(guī)定和適用條件規(guī)制，造成公益訴訟訴請(qǐng)缺乏法律依據(jù)。在部分公益保護(hù)領(lǐng)域，如個(gè)人信息保護(hù)、反壟斷等，缺少明確的法定責(zé)任承擔(dān)方式，影響公益保護(hù)實(shí)效。同時(shí)，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟程序與法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會(huì)組織提起公益訴訟程序之間的差異、銜接、順位、協(xié)同等關(guān)系的制度設(shè)計(jì)仍不清晰，檢察機(jī)關(guān)支持法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織提起公益訴訟的標(biāo)準(zhǔn)、程序需要細(xì)化明確。

此外，在陳鳳超看來，案件管轄、舉證責(zé)任和證明標(biāo)準(zhǔn)、與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的銜接、裁判后法律監(jiān)督程序、執(zhí)行程序的啟動(dòng)和參與、公益訴訟損害賠償金的管理和使用等具體制度，也都需要通過專門立法予以回應(yīng)。

立法研究明確重點(diǎn)問題

隨著公益訴訟觀念的深入人心，公益訴訟專門立法的呼聲越來越高。地方立法為進(jìn)一步推進(jìn)公益訴訟國家立法奠定了豐富的實(shí)踐基礎(chǔ)，提供了可資借鑒的立法樣本。同時(shí)，全國檢察機(jī)關(guān)針對(duì)公益訴訟檢察辦案實(shí)踐中的問題形成和發(fā)布了一大批公益訴訟指導(dǎo)性案例、典型案例和規(guī)范性文件、指導(dǎo)性意見，也為檢察公益訴訟制度的專門立法完善提供了基礎(chǔ)和參考。

結(jié)合實(shí)踐發(fā)展，湯維建建議采用“全國統(tǒng)一立法+授權(quán)地方立法”的模式規(guī)范和拓展公益訴訟受案范圍。一方面，將現(xiàn)有法律規(guī)定的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓保護(hù)、英烈名譽(yù)保護(hù)、未成年人保護(hù)以及個(gè)人信息保護(hù)等領(lǐng)域的公益訴訟作出集中列舉性規(guī)定。同時(shí)，授權(quán)地方立法對(duì)安全生產(chǎn)、公共安全、文物和文化遺產(chǎn)保護(hù)、水利、市場(chǎng)監(jiān)管、公共衛(wèi)生等領(lǐng)域進(jìn)行因地制宜立法調(diào)整，形成有序拓展公益訴訟范圍的既積極穩(wěn)妥同時(shí)又兼具地方特色的層次性、差異性梯形拓展模式，體現(xiàn)原則性與靈活性的有機(jī)統(tǒng)一。

目前，推進(jìn)公益訴訟專門立法工作已經(jīng)基本形成了共識(shí)。多位全國人大代表就立法重點(diǎn)也提出了多項(xiàng)建議。

調(diào)查核實(shí)權(quán)是檢察機(jī)關(guān)開展公益訴訟的前提性也是保障性權(quán)力。為了使調(diào)查核實(shí)權(quán)行之有效，湯維建建議在公益訴訟法中對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)進(jìn)行專章系統(tǒng)規(guī)定，使各種調(diào)查核實(shí)具體方法方式得以明定化，使之具有可操作性，尤其是對(duì)調(diào)查核實(shí)權(quán)的有效運(yùn)行提供了諸多保障性措施，包括檢察機(jī)關(guān)采取訓(xùn)誡和制止等強(qiáng)制性措施和查封扣押等證據(jù)保全的權(quán)力。

此外，湯維建還建議通過立法打造“三合一”公益訴訟體制和機(jī)制，建立公益修復(fù)管理人制度，明確公益訴訟懲罰性賠償制度的適用范圍和適用規(guī)則，設(shè)置公益損害賠償金財(cái)政代管機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域性公益訴訟協(xié)同機(jī)制，構(gòu)筑公益訴訟支持系統(tǒng)，支持社會(huì)組織提起民事公益訴訟，構(gòu)建公益訴訟人才供給機(jī)制。

陳鳳超建議繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)公益訴訟制度定位、特征等基本立法前提理論問題的研究論證，并選擇合理的立法方式和立法步驟。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)于公益訴訟重點(diǎn)問題加強(qiáng)研究分析，完善制度程序設(shè)計(jì)。

全國人大代表，福建省廈門市人大常委會(huì)主任、黨組書記楊國豪建議制定檢察公益訴訟法時(shí)對(duì)一些重點(diǎn)問題予以明確，包括采用概括列舉及兜底方式確定辦案領(lǐng)域、規(guī)范和保障檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)、明確適用懲罰性賠償?shù)那樾?、建立人大代表建議或政協(xié)委員提案向公益訴訟檢察建議轉(zhuǎn)化機(jī)制等。