原標(biāo)題：醫(yī)療保障立法亟待加速

盡快結(jié)束醫(yī)保領(lǐng)域“九龍治水”狀況

法治日報記者 朱寧寧

伴隨我國醫(yī)療保障制度基本定型，一張涵蓋14億參保人的健康安全網(wǎng)已構(gòu)建起來。與此同時，一項緊迫的立法任務(wù)擺在面前。加快醫(yī)療保障立法進(jìn)程，在法治軌道上實(shí)現(xiàn)醫(yī)療保障制度成型和定型，成為“十四五”期間我國醫(yī)保工作的重要任務(wù)。

醫(yī)療保障事關(guān)全民，是最重要的社會保障制度之一。醫(yī)療保障立法是我國醫(yī)保事業(yè)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的核心。建立以醫(yī)療保障法為統(tǒng)領(lǐng)，配套出臺若干行政法規(guī)和部門規(guī)章，形成獨(dú)立完備的醫(yī)療保障法律制度體系，是深化醫(yī)療保障制度改革、推進(jìn)醫(yī)療保障治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

黨的二十大報告對健全社會保障體系提出了要求。今年9月，十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃公布，醫(yī)療保障法被列為第二類項目，屬于需要抓緊工作、條件成熟時提請審議的法律草案。業(yè)界普遍認(rèn)為，醫(yī)療保障立法進(jìn)程將繼續(xù)加速。

但應(yīng)當(dāng)看到，因其涉及的參保利益主體和部門眾多，需求多樣且復(fù)雜，專業(yè)性強(qiáng)，醫(yī)療保障法制定出臺之路并非坦途。在近日舉行的“醫(yī)療保障立法的理論與實(shí)踐”研討會上，多名專家就目前醫(yī)療保障立法存在的重點(diǎn)難點(diǎn)問題進(jìn)行了深入討論。

醫(yī)保制度缺乏法律規(guī)范

目前，我國已經(jīng)建立了覆蓋全民的基本醫(yī)療保障制度，但是該制度缺乏應(yīng)有的法律規(guī)范，僅有2010年頒布的社會保險法對職工基本醫(yī)療保險有所規(guī)定。醫(yī)療保障領(lǐng)域法律制度體系呈現(xiàn)“九龍治水”的狀況，涉及的法律法規(guī)分散在不同的部門法中，碎片化、分散化嚴(yán)重，急需制定一部能夠從整體上推進(jìn)醫(yī)療保障事業(yè)發(fā)展且具有綱領(lǐng)性地位的法律。

近年來，中央和地方在建立完善醫(yī)保體系方面開展了相關(guān)探索和嘗試，積累了不少經(jīng)驗，為醫(yī)療保障法的制定實(shí)施打下了良好的基礎(chǔ)。

在過去兩年間，地方立法先行先試，浙江、江蘇等地相繼頒布了有關(guān)醫(yī)療保障的地方性法規(guī)，云南向社會公布了醫(yī)療保障條例征求意見稿。目前，北京等地也在緊鑼密鼓地制定醫(yī)療保障條例。

值得一提的是，2021年6月，國家醫(yī)療保障局發(fā)布醫(yī)療保障法征求意見稿，并向社會公開征求意見。征求意見稿共8章70條，包括總則、籌資和待遇、基金管理、醫(yī)藥服務(wù)、公共管理服務(wù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等，明確了醫(yī)療保障行政部門、醫(yī)療保障經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、定點(diǎn)醫(yī)藥機(jī)構(gòu)、參保人員等主體責(zé)任。

法律定位仍需達(dá)成共識

記者采訪中了解到，圍繞征求意見稿，學(xué)界曾集中討論了一個熱點(diǎn)問題，即醫(yī)療保障法的立法定位及基本功能問題，而這也是出臺醫(yī)療保障法首先要達(dá)成共識的問題。

在中國社會法研究會常務(wù)副會長、中國人民大學(xué)法學(xué)院教授林嘉看來，醫(yī)療保障法的立法定位非常重要?！霸卺t(yī)療保障法里找到包括社會保險、社會救助、慈善、商業(yè)保險等問題的共性，提煉出一些基本原則以及法律關(guān)系的主要要素是醫(yī)療保障立法必須考慮的問題?！?/p>

“醫(yī)療保障法主要是國家通過醫(yī)療保障的行政機(jī)關(guān)和向社會組織購買醫(yī)療服務(wù)的方式，為公民提供健康保障的法。”中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授、社會法研究所所長婁宇認(rèn)為，醫(yī)療保障法的基本定位應(yīng)當(dāng)是管理法和保障法，因此，應(yīng)當(dāng)盡量采用職權(quán)式立法，同時減少授權(quán)式立法，讓授權(quán)立法機(jī)關(guān)受到一定的約束。

在此基礎(chǔ)上，婁宇強(qiáng)調(diào)指出，醫(yī)療保障法應(yīng)該突出應(yīng)用價值。一方面，醫(yī)療保障法的一個基本功能，就是整合醫(yī)保領(lǐng)域各項制度，實(shí)現(xiàn)制度之間的分工、協(xié)調(diào)、銜接、合作。另一方面，出臺專門的醫(yī)療保障法可以對已有的結(jié)構(gòu)性制度進(jìn)行查缺補(bǔ)漏，同時總結(jié)歸納在長期實(shí)踐中形成的一些成熟經(jīng)驗，將其上升為法律。

鑒于此，婁宇建議在醫(yī)療保障法總則中規(guī)定：為了維護(hù)公民醫(yī)療保障的合法權(quán)益，規(guī)范醫(yī)療保障法律關(guān)系，健全高質(zhì)量多層次的醫(yī)療保障體系，推動醫(yī)療保障事業(yè)健康發(fā)展，依據(jù)憲法，制定本法。

對于醫(yī)療保障法的基本功能，西南政法大學(xué)經(jīng)濟(jì)法學(xué)院教授李滿奎認(rèn)為，作為全國性立法，醫(yī)療保障立法最重要的就是要統(tǒng)一醫(yī)療保障制度。

“醫(yī)療保障立法肩負(fù)著完善國家頂層設(shè)計的重任，是對國家醫(yī)療保障待遇清單的‘提檔升級’，應(yīng)當(dāng)堅持制度的統(tǒng)一性和規(guī)范性?！痹诶顫M奎看來，出臺醫(yī)療保障法是進(jìn)一步規(guī)范醫(yī)療保障制度的契機(jī)。實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)一，是醫(yī)療保障法的最大功能。同時，醫(yī)療保障立法還負(fù)有完善醫(yī)療保障制度的任務(wù)，在立法中應(yīng)當(dāng)將醫(yī)療保障領(lǐng)域的重大改革措施以合適的方式加以呈現(xiàn)，對現(xiàn)有醫(yī)保制度中存在缺陷的規(guī)則也要通過立法進(jìn)行矯正。

靈活就業(yè)人員醫(yī)保是難點(diǎn)

回應(yīng)新時代新問題，是醫(yī)療保障法必須面對的。其中，新業(yè)態(tài)靈活就業(yè)人員的醫(yī)保問題，是醫(yī)療保障立法的難點(diǎn)之一。

據(jù)了解，社會保險法確立了兩種基本醫(yī)療保險模式，一是職工基本醫(yī)療保險，二是居民基本醫(yī)療保險。二者在參保繳費(fèi)、待遇實(shí)現(xiàn)等各個方面都是不同的。由于制度設(shè)計的問題，職工基本醫(yī)療保險不但需要企業(yè)繳納一部分，個人也要繳納相當(dāng)比例的工資，因此，對靈活就業(yè)人員的吸引力并不大，而居民基本醫(yī)療保險相對來講比較低廉，這就直接導(dǎo)致大多數(shù)靈活就業(yè)人員選擇參加居民基本醫(yī)療保險。

“靈活就業(yè)人員以勞動報酬作為主要收入來源，參加居民醫(yī)保還可以獲得政府補(bǔ)貼，這樣就會在職工醫(yī)保與居民醫(yī)保之間制造新的不公平。所以，如何堵住漏洞，是醫(yī)保立法必須考慮的問題?！崩顫M奎說。

2021年5月人力資源和社會保障部公布的數(shù)據(jù)顯示，我國個體經(jīng)營、非全日制以及新就業(yè)形態(tài)等靈活就業(yè)規(guī)模達(dá)兩億人。同時，還有一組數(shù)據(jù)顯示，2022年職工醫(yī)保參?？?cè)藬?shù)為3.62億，其中，靈活就業(yè)人員以個人身份參保的有5272萬人，僅占14.6%，與兩億靈活就業(yè)人員的人數(shù)差距較大。

現(xiàn)行法律對靈活就業(yè)人員以個人身份參加職工醫(yī)保問題并未作太多統(tǒng)一的規(guī)定，各地在籌資模式和標(biāo)準(zhǔn)上差異較大，出現(xiàn)了統(tǒng)賬結(jié)合與單建統(tǒng)籌兩種模式。

“這對未來整個醫(yī)療保障基金的充盈以及整體形成醫(yī)療保障共同體，事實(shí)上是非常不利的，所以，醫(yī)療保障法中應(yīng)該有相應(yīng)的具體回應(yīng)。”遼寧大學(xué)法學(xué)院教授王素芬認(rèn)為，把靈活就業(yè)人員吸納到職工基本醫(yī)療保險體系中十分必要，建議在醫(yī)療保障法中針對靈活就業(yè)人員參加職工基本醫(yī)療保險作統(tǒng)一性規(guī)定。她同時強(qiáng)調(diào)，將靈活就業(yè)人員納入職工基本醫(yī)療保險要體現(xiàn)他們的選擇權(quán)，能自主參加職工基本養(yǎng)老保險，更好滿足未來的醫(yī)療保障需求。