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堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)

黃文藝

習(xí)近平法治思想的最顯著特征，就是旗幟鮮明地堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，深刻揭示出黨的領(lǐng)導(dǎo)在全面依法治國中的全局性、統(tǒng)領(lǐng)性、基礎(chǔ)性地位。習(xí)近平總書記在全面依法治國的一系列重要講話中，科學(xué)回答了為什么要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、如何堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、怎么樣加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等一系列重大問題，確立了新時代黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的新理念新思想新戰(zhàn)略，既創(chuàng)造性地發(fā)展了馬克思主義法治理論關(guān)于黨法關(guān)系的思想，又有力推動了黨的領(lǐng)導(dǎo)的科學(xué)化、制度化、法治化。

一、黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂

習(xí)近平總書記指出，黨的領(lǐng)導(dǎo)是黨和國家事業(yè)不斷發(fā)展的“定海神針”。堅持中國特色社會主義法治道路，最根本的是堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，是中國特色社會主義法治與西方資本主義國家法治最大區(qū)別。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是由憲法和法律所確立的。從1954年起，我國憲法就以根本法的形式反映了黨帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革取得的成果，確立了在歷史和人民選擇中形成的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。2018年修憲后，憲法在序言中確定黨的領(lǐng)導(dǎo)地位的基礎(chǔ)上，又在總綱中明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，進(jìn)一步強(qiáng)化了黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)地位。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治最根本的保證。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下依法治國、厲行法治，人民當(dāng)家作主才能充分實現(xiàn)，國家和社會生活法治化才能有序推進(jìn)。黨的十八大以來，正是在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，黨和國家將全面依法治國納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，作出了一系列重大決策部署，推出了一系列重大政策舉措，解決了許多長期想解決而沒有解決的難題，辦成了許多過去想辦而沒有辦成的大事，法治中國建設(shè)取得了歷史性成就。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的最大優(yōu)勢。中國特色社會主義法治把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國統(tǒng)一起來，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方和人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作統(tǒng)一起來，從原理設(shè)計和制度安排上都超越了西方法治。正是由于黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國形成了既有集中統(tǒng)一又有分工負(fù)責(zé)、既有配合又有制約、既有公正又有效率的法治體制，超越了西方分權(quán)型、對抗型、否決型的法治體制。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是破解法治領(lǐng)域改革難題的重要法寶。全面依法治國是一項長期而重大的歷史任務(wù)，也是一場深刻的社會變革。當(dāng)前，立法、執(zhí)法、司法、守法等方面都存在不少薄弱環(huán)節(jié)，法治領(lǐng)域改革面臨許多難啃的硬骨頭，復(fù)雜性、敏感性、艱巨性更加明顯。只有在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面力量資源，法治領(lǐng)域改革才能攻堅克難、闖關(guān)奪隘，不斷取得新的突破性進(jìn)展。

二、把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面依法治國全過程

堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是一句空的口號，必須貫徹到全面依法治國全過程，具體體現(xiàn)在黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法上。

領(lǐng)導(dǎo)立法，就是領(lǐng)導(dǎo)和推動國家立法機(jī)關(guān)將黨的主張通過法定程序成為國家意志，成為全社會一體遵循的法律規(guī)則，從制度上、法律上保證黨的路線方針政策的貫徹實施。這具體包括，中共中央向全國人大提出修憲建議，依照憲法規(guī)定的程序進(jìn)行憲法修改，黨中央審定立法規(guī)劃、審議和決定涉及重大體制和重大政策調(diào)整的重要立法等。領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)立法體制改革，完善人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，更好發(fā)揮政府在立法工作中的重要作用，拓寬社會各方和人民群眾有序參與立法的途徑和方式，推動提高科學(xué)立法、民主立法、依法立法水平。領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)立法工作機(jī)制創(chuàng)新，健全立法立項、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，完善立法征求公眾意見采納反饋機(jī)制，推動提高立法質(zhì)量和效率。領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)重要立法工作，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，推動完善法律規(guī)范體系。

保證執(zhí)法，就是領(lǐng)導(dǎo)和推動各級政府加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。這具體包括，領(lǐng)導(dǎo)和推動行政執(zhí)法體制改革，統(tǒng)籌配置行政執(zhí)法職能和執(zhí)法資源，探索實行跨領(lǐng)域跨部門綜合執(zhí)法，推動執(zhí)法重心向市縣兩級政府下移。領(lǐng)導(dǎo)和推動民生重點(diǎn)領(lǐng)域執(zhí)法，依法打擊損害人民群眾切身利益的違法犯罪行為，增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。領(lǐng)導(dǎo)和推動“放管服”改革，加強(qiáng)各種所有制經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)的平等保護(hù)，加強(qiáng)對企業(yè)家人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，營造法治化營商環(huán)境。

支持司法，就是支持和保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使司法權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和任何個人的非法干涉，切實維護(hù)司法的公正性和權(quán)威性。近年來，黨中央強(qiáng)調(diào)要處理好堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的關(guān)系，明確要求各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)，不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，中央政法委印發(fā)《司法機(jī)關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》，筑起了兩道保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正行使職權(quán)的制度防線。

帶頭守法，就是各級黨組織和全體黨員帶頭尊法學(xué)法守法用法，帶動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。黨的十九大提出，各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學(xué)法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部是全面依法治國的關(guān)鍵少數(shù)，應(yīng)帶頭尊崇法治、捍衛(wèi)法治、厲行法治，不斷提高運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，做尊法學(xué)法守法用法的模范。

三、健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度機(jī)制

堅持和加強(qiáng)黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，需要持續(xù)健全黨領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的制度機(jī)制，不斷提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力。

加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。在法治建設(shè)上，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是加強(qiáng)黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以來，黨中央健全了領(lǐng)導(dǎo)全面依法治國的體制機(jī)制，加強(qiáng)了對法治中國建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。一是以中央全會形式專門研究決定法治建設(shè)重大問題。黨的十八屆四中全會是黨的歷史上第一次專門以法治建設(shè)為主題的中央全會，審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，對新時代全面依法治國作出了頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署。二是以中央工作會議形式專題研究全面依法治國工作。2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議，是黨的歷史上首次召開的以法治工作為主題的中央工作會議。這次會議最重要的成果就是將習(xí)近平法治思想確立為全面依法治國的指導(dǎo)思想。三是成立中央全面依法治國委員會，負(fù)責(zé)全面依法治國的頂層設(shè)計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實。

加強(qiáng)地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)。地方黨委領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)法治建設(shè)工作，研究解決本地區(qū)法治建設(shè)的重大問題，支持和保證人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院等依法依章程獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。為確保地方黨委和政府主要負(fù)責(zé)人切實履行法治工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，中辦國辦印發(fā)了《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》，推動黨政主要負(fù)責(zé)人切實履行法治建設(shè)重要組織者、推動者和實踐者的職責(zé)。

加強(qiáng)黨的工作機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。黨的工作機(jī)關(guān)是指黨中央和地方各級黨委設(shè)立的承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)和管理職能的機(jī)構(gòu)，主要包括辦公廳（室）、職能部門、辦事機(jī)構(gòu)和派出機(jī)關(guān)。黨的工作機(jī)關(guān)依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，行使一定的領(lǐng)導(dǎo)和管理職責(zé)，包括領(lǐng)導(dǎo)和管理法治工作的職責(zé)。例如，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》的規(guī)定，黨委政法委是黨委領(lǐng)導(dǎo)和管理政法工作的職能部門，是實現(xiàn)黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。

加強(qiáng)國家機(jī)關(guān)黨組的領(lǐng)導(dǎo)。國家機(jī)關(guān)黨組是黨在國家機(jī)關(guān)設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，是黨對非黨組織實施領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》規(guī)定，黨組發(fā)揮把方向、管大局、保落實的領(lǐng)導(dǎo)作用，加強(qiáng)對本單位業(yè)務(wù)工作和黨的建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，討論和決定本單位重大問題。《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》規(guī)定，政法單位黨組（黨委）領(lǐng)導(dǎo)本單位或者本系統(tǒng)政法工作，履行把方向、管大局、保落實的職責(zé)。

四、推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化

習(xí)近平總書記指出，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，既是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)?！斗ㄖ沃袊ㄔO(shè)規(guī)劃（2020－2025年）》提出，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，著力實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化。推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化，關(guān)鍵在于推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法入規(guī)，以國家法律和黨內(nèi)法規(guī)雙重形式確認(rèn)、規(guī)范和保障黨的領(lǐng)導(dǎo)。

第一，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法。這就是將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入國家法律文本中，以國家法律形式保障黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。首先，凡涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律領(lǐng)域，都應(yīng)當(dāng)將黨的領(lǐng)導(dǎo)寫入法律文本。在所有法律部門中，憲法相關(guān)法、行政法等公法領(lǐng)域的政治性、公共性強(qiáng)，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)寫入黨的領(lǐng)導(dǎo)條款。不過，即使是屬于私法領(lǐng)域的民商事法律，也有不少涉及到黨組織或黨的領(lǐng)導(dǎo)問題。例如，在公司法所規(guī)范的公司組織中，就涉及到中國共產(chǎn)黨的黨組織。因此，在2005年公司法修改時，就將黨組織單列一條寫入公司法中，確立黨組織的存在及其活動的合法性。其次，國家法律通常只宜對黨的領(lǐng)導(dǎo)作原則性規(guī)定。黨的領(lǐng)導(dǎo)職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)方式、領(lǐng)導(dǎo)程序、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制等具體問題，不宜由國家法律明確規(guī)定，而應(yīng)由黨內(nèi)法規(guī)作出詳細(xì)規(guī)定。這體現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的分工?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”。

第二，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)入規(guī)。這就是建立健全黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，以黨內(nèi)法規(guī)形式鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動，推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化。在黨內(nèi)法規(guī)體系中，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是指專門規(guī)范黨領(lǐng)導(dǎo)人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位等組織的活動的黨內(nèi)法規(guī)。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制定工作，先后出臺了《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)戰(zhàn)工作條例》《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》等，規(guī)范了黨對統(tǒng)戰(zhàn)、政法、宣傳、機(jī)構(gòu)編制、農(nóng)村等工作的領(lǐng)導(dǎo)活動，有力推進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)的制度化、規(guī)范化。

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)重點(diǎn)解決“誰來領(lǐng)導(dǎo)”、“領(lǐng)導(dǎo)什么”、“怎么領(lǐng)導(dǎo)”的問題，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用提供制度保障。其中，“誰來領(lǐng)導(dǎo)”涉及的是領(lǐng)導(dǎo)主體問題。中國共產(chǎn)黨是一個有著健全嚴(yán)密的組織體系的政黨，形成了一個由中央組織、地方組織、基層組織、黨組、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的工作機(jī)關(guān)等構(gòu)成的有機(jī)整體。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)通過明確各級各類黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，推動它們積極履職盡責(zé)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)不缺位不錯位?！邦I(lǐng)導(dǎo)什么”涉及到黨的領(lǐng)導(dǎo)范圍問題。根據(jù)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)原則，黨領(lǐng)導(dǎo)國家和社會各領(lǐng)域各方面工作。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)貫徹全面領(lǐng)導(dǎo)原則，確立黨在各領(lǐng)域各方面的領(lǐng)導(dǎo)地位，同時防止黨組織包辦國家機(jī)關(guān)和各類組織的具體工作?！霸趺搭I(lǐng)導(dǎo)”涉及的是黨的領(lǐng)導(dǎo)方式手段問題。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式包括命令指示、決策執(zhí)行、監(jiān)督制約、考核考評、督察督辦、問責(zé)追責(zé)等多種方式手段。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)詳細(xì)規(guī)定黨組織運(yùn)用這些方式手段的程序機(jī)制，推動黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)在制度軌道上行使、在陽光下運(yùn)行。  

作者系《中國法學(xué)》總編輯